行政审判十大典型案例之七

案情回放

儿童投资主基金诉杭州西湖区国税局税务征收案

文 本刊记者 魏晓雯

2003年11月，儿童投资主基金（The Children’s Investment MasterFund）在开曼群岛注册成立。2004年3月，香港国汇公司与浙江国叶公司签订合同设立国益路桥公司，香港国汇公司占国益路桥公司95%的股份。国益路桥公司于2005年10月获准受让杭州绕城高速公路收费经营权，同月，CFC公司在开曼群岛注册成立，该公司持有香港国汇公司100%股权。

2005年11月，儿童投资主基金通过股权转让和认购新股方式取得了CFC公司26.32%的股权，该份股权又于2011年9月转让给MDL公司，转让价格为2.8亿美元，另收取利息约380万美元。

其后，杭州市西湖区国家税务局（以下简称“西湖区国税局”）对上述交易展开调查并层报国家税务总局审核。国家税务总局于2013年7月明确批复：本案存在有关公司仅在避税地或低税率地区注册，不从事制造、经销、管理等实质性经营活动，股权转让价主要取决于国益路桥公司估值，股权受让方对外披露收购的实际标的为国益路桥公司股权等事实，税务机关有较充分的理由认定相关交易不具有合理商业目的，属于以减少我国企业所得税为主要目的的安排。据此，西湖区国税局在与儿童投资主基金沟通后于2013年11月作出《税务事项通知书》，要求其就上述交易申报缴纳企业所得税人民币1亿余元。儿童投资主基金不服，向杭州市国税局申请复议未果后诉至法院，请求判决撤销上述《税务事项通知书》。

浙江省杭州市中级人民法院一审认为：我国有关税收法律法规已规定非居民企业须就其来源于中国境内的所得缴纳企业所得税，并规定了确定所得发生地的规则。其中，《中华人民共和国企业所得税法》第四十七条规定了企业实施其他不具有合理商业目的的安排而减少其应纳税收入或者所得额的，税务机关有权按照合理方法调整。《国家税务总局关于加强非居民企业股权转让所得税管理的通知》第六条亦明确规定了“境外投资方（实际控制方）通过滥用组织形式等安排间接转让中国居民企业股权，且不具有合理的商业目的，规避企业所得税纳税义务的，主管税务机关层报税务总局审核后可以按照经济实质对该股权转让交易重新定性，否定被用作税收安排的境外控股公司的存在。”本案中，税务机关适用上述规定具有正当性和必要性，遂判决驳回儿童投资主基金的诉讼请求。其提出上诉后，浙江省高级人民法院二审以基本相同的理由判决驳回上诉、维持原判。

儿童投资主基金申请再审，最高人民法院经审查认为：原审认定事实来源于税务机关通过调查所得出的结论，围绕涉案公司的注册地点、股权转让的具体数额与方式、股权收购的实际标的、转让所得的实际来源、转让价格的决定因素以及股权交易的动机与目的等要素，均有充分证据予以证明。有关征税对象、标准的确定亦符合中国相关法律规定和税收政策的具体要求。本案事关税收法律法规和政策的把握，事关如何看待中华人民共和国税务机关处理类似问题的基本规则和标准，事关中国政府涉外经贸管理声誉和外国公司与中国公司合法权益的平等保护，在经过人民法院严格的司法审查且再审申请人缺乏充分证据证明被诉行政行为违法的情形下，原审生效裁判效力应予维持。故裁定驳回儿童投资主基金的再审申请。

专家点评

该案对遏制类似避税、逃税行为具有重要警示作用

中国政法大学法治政府研究院院长、教授 王敬波

本案属于“间接股转税案”，争议的焦点在于：原告儿童投资主基金（The Children’s InvestmentMaster Fund）转让涉案股权的所得是否来源于中国境内的所得。此案经历行政复议（儿童投资主基金向杭州市国税局申请复议）、行政诉讼一审（儿童投资主基金诉杭州市西湖区国家税务局税务征收案，杭州市中级人民法院审理）、二审（儿童投资主基金与中华人民共和国杭州市西湖区国家税务局征收上诉案，浙江省高级人民法院审理）、再审（儿童投资主基金与杭州市西湖区国家税务局再审案，最高人民法院审理），最终以裁定驳回再审申请人儿童投资主基金的再审申请，维持原审生效裁判效力结案。本案涉及的问题主要可分为法律与政策两个方面。

在法律方面，涉及儿童投资主基金转让涉案股权的行为是否违反国家法律规范，西湖区国家税务局税务征收行为是否合法，以及本案的裁判是否基于事实，符合法律规范的具体规定。在政策方面，则涉及儿童投资主基金转让涉案股权的行为是否违反国家相关政策的规定，西湖区国家税务局税务征收行为是否与国家相关政策相符，本案三级法院在办案中是否正确处理了法律与政策的关系，裁判结果是否实现了法律效果和社会效果的有机统一等问题。

具体而言，在法律部分，根据《中华人民共和国企业所得税法》第二条第三款、第三条第三款、第四十七条，《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第七条、第一百二十条，《国家税务总局关于印发非居民企业所得税源泉扣缴管理暂行办法的通知》（国税发〔2009〕3号）以及《国家税务总局关于加强非居民企业股权转让所得税管理的通知》（国税函〔2009〕698号）第六条的相关规定，结合儿童投资主基金转让涉案股权行为的相关事实，可知儿童投资主基金转让涉案股权的所得，实质上是在间接转让杭州国益路桥经营管理有限公司所取得的股权转让所得，其行为的本质是在“刻意避税”。税务机关（西湖区国家税务局）依据上述法律法规，有权对企业的避税行为作出判断并予以合理调整。在政策方面，西湖区国家税务局所作出之行政行为符合我国税收政策的具体要求，是对国家税务总局698号文规定精神和上述批复内容的具体贯彻落实。其对涉案股权转让交易的定性，符合税收管理政策，具有正当性和必要性。

本案中三级法院针对借境外公司注册成立公司实施资产交易、而实际所得来源为境内的刻意避税行为，通过裁判的方式维护了我国的税收主权，有力地保障了涉外经贸领域中涉及的国家合法权益，从法律上确认了被诉征税行为的合法性，明确了相关法律规范的适用规则与政策把握标准。此案入选第一批最高人民法院行政审判十大典型案例，对于遏制类似避税、逃税行为，无疑具有重要的警示作用。

行政审判十大典型案例之八

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李国庆诉上海静安区政府、上海市政府房屋征收补偿决定及行政复议决定案

文 本刊记者 魏晓雯

上海市静安区人民政府（以下简称“静安区政府”）于2012年10月19日作出房屋征收决定，李国庆户承租的公房在征收范围内。在安置补偿协商过程中，静安区住房保障和房屋管理局（以下简称“静安房管局”）向李国庆户提供货币补偿和房屋产权调换两种方式选择，因李国庆不认可《补偿方案》，双方在签约期限内未达成补偿协议。静安房管局于2015年1月19日报请静安区政府作房屋征收补偿决定。

静安区政府受理后，组织双方进行调查和调解，李国庆出席但调解未成。静安区政府经审查，认定静安房管局提出的以结算差价的房屋产权调换方式补偿李国庆户的方案合法、适当，遂于2015年2月5日作出房屋征收补偿决定，并将决定书依法送达李国庆及静安房管局，同时在基地张贴公示。李国庆不服，于2015年4月3日向上海市人民政府（以下简称“上海市政府”）提出行政复议。上海市政府受理后，经审查作出行政复议决定，维持静安区政府所作征收补偿决定。李国庆仍不服，遂提起本案诉讼。

上海市第二中级人民法院认为，根 据《国有土地 上 房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）和《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（以下简称《实施细则》）的规定，静安区政府具有作出房屋征收补偿决定的行政职权。其于法定期限内作出被诉房屋征收补偿决定，行政程序并无不当。被诉房屋征收补偿决定认定事实清楚，法律适用准确。上海市政府在规定的期限内作出行政复议决定，程序合法。遂判决驳回李国庆的诉讼请求。上海市高级人民法院以与一审基本相同的理由判决驳回上诉，维持原判。

最高人民法院认为，静安房管局因与李国庆在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，报请静安区政府作出补偿决定。静安区政府受理后，核实相关材料，组织召开调解会，并在调解未成的情况下，在法定期限内作出被诉房屋征收补偿决定，程序合法。静安区政府依据租用公房凭证记载的居住面积乘以相应系数计算被征收房屋建筑面积，结合房屋评估单价等确定货币补偿金额及补贴款等，并以上海市土地储备中心安排的用于征收地块安置的房源安置给李国庆户，未侵犯李国庆户的合法利益，安置方案并无不当。此外，经上海房地产估价师事务所有限公司评估，被征收房屋于征收决定公告之日的房地产市场评估单价为29233元／平方米，该地块评估均价为29200元／平方米。李国庆在规定期限内未申请复核。后静安房管局向李国庆征询是否需要专家鉴定，李国庆明确表示拒绝。在协商过程中，静安房管局向李国庆户提供货币补偿和房屋产权调换两种方式选择，因李国庆不认可《补偿方案》，双方在签约期限内未达成补偿协议。据此，李国庆提出的评估报告违法及剥夺其安置补偿方式选择权的异议缺乏依据。上海市政府在规定期限内作出行政复议决定，适用法律正确，程序合法。遂裁定驳回李国庆的再审申请。

专家点评

明确认定合法行政行为 规范指引人民群众维权

西南政法大学行政法学院教授王学辉

本案中，人民法院通过对被诉征收补偿决定和行政复议决定的全面审查，特别是从被诉行政行为职权合法性、程序合法性、实体认定合法性等多个方面进行了审查，同时对相对人的实体权益保护问题作了认定，在确认行政行为合法和相对人权益得到保障的前提下，裁定驳回相对人的再审申请。

2015年5月1日施行的新《行政诉讼法》删除了旧《行政诉讼法》行政审判“维护行政机关依法行使职权”的立法目的，同时也删除了“维持判决”的裁判类型。因为，作为司法机关在审查行政机关行政行为的过程中应当秉承中立原则，而维护行政机关依法行使职权有违司法机关的中立原则，且行政机关的行政行为本身具有公定力、确定力、约束力及执行力，行政行为不需要人民法院通过行政审判来维护。但这并不排除人民法院通过行政审判对合法、合理的行政行为进行正面评价，如果行政机关作出的行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律适当，程序正当，则可以通过驳回原告诉讼请求等方式，达到定分止争的目的，从而解决行政争议。

在本案中，静安房管局、静安区政府提供多种形式的交流沟通渠道，为当事人提供了多种表达权益诉求的平台。后续的行政复议及行政诉讼也为当事人提供了足够的救济渠道。畅通的救济渠道有利于疏解矛盾、化解纠纷，实质性解决行政争议。

本案虽然最后进行到了行政审判的再审阶段，经历了行政复议、行政诉讼的一审、二审以及再审，静安区政府的房屋征收补偿决定均得到了法律上的正面评价，最为重要的是静安区政府的征收补偿决定合法、合理且程序正当，其本身能够经得起法律的检验。这给房屋征收补偿领域的行政执法行为提供了明确的法律指引。近十余年来，房屋征收领域的矛盾纠纷多发，钉子户问题层出不穷，甚至因此诱发一些极端暴力事件，有的可能是行政相对人漫天要价，有的则是行政机关在房屋征收过程中不严格依法行政，严重损害被征收人的合法权益。行政机关在房屋征收过程中既要有序推进征收工作的顺利进行，保障公共利益得以维护，也要极力保障个人利益，让行政相对人享受到社会发展所带来的公共福祉，以达到公共利益和个人利益的最大平衡。而最为可行的就是作出的征收决定合法、合理，经得起法律的检验，同时也需要畅通各种交流沟通平台及救济渠道，通过正当的程序及救济渠道疏解矛盾、化解纠纷。

行政审判十大典型案例之九

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冯书军诉衡水市政府撤销国有土地使用证案

文 本刊记者 魏晓雯

 1995年6月3日，河北省景县商业局食品加工厂为了解决职工住房问题，申请征收涉案土地。1995年10月，原景县土地管理局将该土地征收，出让给景县商业局食品加工厂，并在办理土地登记过程中将土地使用者变为冯玉章（冯书军之父）。1995年11月，河北省景县人民政府（以下简称“景县政府”）为冯玉章颁发了国有土地使用证。冯玉章办证后一直未建房。2003年3月1日，第三人张天安以3000元的价格将该地卖给赵文彬，双方签订转让协议。2004年赵文彬在该地上建房并居住至今，但一直未办理土地使用证。2009年6月，冯玉章将赵文彬诉至景县人民法院，赵文彬得知冯玉章已办证，遂提起行政复议。复议机关以程序违法为由撤销景县政府为冯玉章颁发的国有土地使用证，并注销其土地登记。冯玉章不服该复议决定，诉至法院。

河北省冀州市人民法院一审认为，第三人赵文彬在本案争议土地上建房，并居住多年，赵文彬与景县政府为冯玉章发放土地使用证的行政行为存在利害关系，因而被告受理赵文彬提起的行政复议申请并无不当。被告认定景县土地管理局未依法办理土地权属变更，直接为冯玉章办理土地登记程序违法，并认定依据该土地登记办理的土地使用证程序违法，事实清楚，判决维持被诉行政行为。冯玉章不服，提起上诉。

河北省衡水市中级人民法院二审认为，虽然赵文彬在涉案土地上建有房屋，但是景县政府的颁证行为在先，赵文彬的利益在后，以后来的利益否定在先的行政行为，不符合客观实际情况，也没有法律依据。二审法院判决撤销一审判决和被诉的行政复议决定。本案经再审，判决撤销二审判决，维持一审判决。

后本案经最高人民法院裁定提审。最高人民法院认为，本案的焦点问题是，赵文彬对于1995年11月景县政府颁发国有土地使用证的行政行为是否具有申请行政复议的主体资格。赵文彬对涉案土地的占有源于张天安2003年的转让行为，而颁证行为则发生在此次转让之前的1995年。因此，赵文彬要获得申请复议的资格只有通过转让承继的方式。而转让承继的前提则是颁证行为作出时张天安具有申请复议的资格。1995年10月，原景县土地管理局将该土地征收后，该幅土地的性质已经转变为国有。张天安未对土地征收行为提起行政复议或者行政诉讼。此后，原景县土地管理局在办理土地登记过程中将土地使用者变为冯玉章，景县政府也为冯玉章颁发了国有土地使用证。该颁证行为是在该幅土地通过征收转为国有土地的基础上作出的。即在颁证行为作出之前，即使不考虑张天安在1990年就已经将涉案土地使用权有价转让给冯玉章一节，其亦因该土地被征收而不享有土地使用权，故其与该颁证行为之间并无法律意义上的利害关系，不足以获得申请复议的资格。据此，赵文彬不具备申请行政复议的权利基础。判决撤销再审判决，维持二审判决。

专家点评

该案对明确行政复议资格条件及其承继具有示范意义

中国政法大学诉讼法学研究院教授 王万华

行政复议资格与行政诉讼原告资格均采用“与行政行为有利害关系”标准予以确定，本案在明确行政复议资格判断路径的同时，也为确定行政诉讼原告资格提供了参考。实践中，部分民事争议当事人试图通过提起行政复议或者行政诉讼的方式变更、终结业已长期存在的行政法律关系，以维护自己在民事法律关系中的利益。本案从维护行政法律关系稳定这一基本立场出发，对此类案件中民事法律关系主体是否具备挑战先期形成的行政法律关系的资格作出了回应，对这类案件的处理有积极意义。

《行政复议法》没有直接规定复议资格，《行政复议法实施条例》第二十八条规定“申请人与具体行政行为有利害关系”为复议机关受理复议申请的条件之一，但对何为“有利害关系”，《条例》没有进一步规定。具体行政行为的当事人因为权利义务直接受到影响当然具有利害关系，当事人这一主体身份即足以为其提供复议资格基础。当事人之外的主体不具备身份这一形式基础，其是否与具体行政行为有利害关系需要根据《行政复议法》第二条所规定的“具体行政行为侵犯其合法权益”这一实质基础予以判断。世间万物相互之间或多或少都会存在相关性，本案申请人赵文彬是争议土地的实际使用人，其利益当然将直接受到土地登记行为效力的影响，但本案中最高人民法院认为这并不足以使其具有复议资格，即赵文彬作为争议土地实际使用人的利益受到影响这一事实与土地登记行为之间并未形成利害关系。本案明确了判断此类案件的复议资格，乃至原告资格的考量因素与判断路径：

其一，考察相关法律关系各自形成的时间顺序。被申请复议的行政行为发生于1995年11月，行政法律关系形成在先；申请人赵文彬与第三人张天安之间发生的土地使用权转让行为发生在2003年，民事法律关系形成于后，此时，土地登记行为已经完成8年之久。赵文彬藉由张天安转让这一民事行为与土地登记行为发生交集，但其面临的利益损害并非由土地登记行为直接造成，因为行政机关作出行政行为时仅能考量行为作出之时业已存在的因素，不可能考虑未来尚未发生的事件，赵文彬作为争议土地实际使用人所遭受的损失应当通过民事争议解决途径向转让人张天安寻求赔偿。如果允许之后形成的法律关系向先期形成的行政法律关系提出挑战，行政法律关系将永远处于不安定的状态，有违法的安定性。

其二，考察基础法律关系中的主体是否具备复议资格。本案适用“后手的权利不得优于前手”的权利继受规则确定赵文彬是否具有复议资格。赵文彬与被申请复议的行政行为之间发生关联是基于其与第三人张天安之间的土地使用权转让行为，而转让人张天安本身就不具备复议资格，受让人赵文彬相应亦不具备复议资格。本案对明确民事法律关系与行政法律关系交织之时如何确定申请人复议资格有积极意义，亦有利于维护行政法律关系稳定。但笔者认为，本案仍存有一些问题尚需讨论：如《行政复议法》规定的复议资格移转仅适用于申请人死亡时移转至其近亲属，民事法律关系主体之间是否发生复议资格转移的问题；再如“后手的权利不得优于前手”这一规则又是否适用于诉权这一程序权利的问题等。

行政审判十大典型案例之十

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杨吉全诉山东省政府行政复议案

文 本刊记者 魏晓雯

杨吉全不服山东省青岛市市南区法律援助中心作出的不予法律援助决定，向青岛市市南区司法局提出异议。该局作出答复意见，认为该不予法律援助决定内容适当。杨吉全对该答复意见不服，向青岛市司法局申请行政复议。该局于2013年10月23日告知其所提复议申请已超过法定申请期限。杨吉全不服，向青岛市人民政府申请行政复议。青岛市政府于2013年10月30日告知其所提行政复议申请不符合行政复议受案条件。杨吉全不服，向山东省人民政府申请行政复议。山东省人民政府于2013年11月18日对其作出不予受理行政复议申请决定。杨吉全不服，提起行政诉讼，请求撤销该不予受理决定，判令山东省人民政府赔偿损失。

山东省济南市中级人民法院一审判决驳回杨吉全的诉讼请求。山东省高级人民法院二审判决驳回上诉，维持一审判决。杨吉全向最高人民法院申请再审，最高人民法院裁定予以驳回。

最高人民法院认为，申请行政复议和提起行政诉讼是法律赋予公民、法人或者其他组织的权利，其可以在申请行政复议之后再行提起行政诉讼。但杨吉全在提起行政诉讼之前，针对同一事由连续申请了三级行政复议，明显且一再违反一级行政复议制度。对于明显违反复议制度的复议申请，行政复议机关不予受理后，申请人对此不服提起行政诉讼的，人民法院可以不予立案，或者在立案之后裁定驳回起诉。鉴于本案已经实际走完诉讼程序，原审法院经实体审理后亦未支持杨吉全的诉讼请求，故无必要通过审判监督程序提起再审后再行裁定驳回起诉。

专家点评

司法在充分保障公民诉权同时亦引导其理性行使诉权

中国政法大学诉讼法学研究院教授 王万华

近年来行政案件数量持续上升，在充分保障公民诉权的同时，亦有必要引导公民理性行使行政诉权，避免浪费有限的司法资源。本案对处理好行政复议与行政诉讼两种行政争议解决机制之间的有效衔接，避免公民过度使用国家纠纷解决机制，引导公民理性行使诉权有积极意义。

“复议在法定期限内提出”是复议机关受理复议申请的条件之一，本案当事人杨吉全的复议申请已过法定复议期限，本不符合复议受理条件，却因此事由先后向三级人民政府申请行政复议，进而经过三级人民法院一审二审再审，案情简单却用尽了所有的救济程序。《行政诉讼法》第四十五条规定，“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”杨吉全本可在向青岛市司法局申请复议之后即向人民法院提起行政诉讼以维护自己的利益，却一而再、再而三地申请行政复议，启动救济机制，其反复申请复议的行为已经违反一级复议制度，且缺乏正当理由，造成复议资源与诉讼资源的浪费。

行政复议与行政诉讼同为行政争议解决机制，但是二者之间仅存在启动机制的衔接，没有被视为一个整体予以统筹安排。通常情况下，公民不服复议决定起诉至法院，只要没有超过复议期限，法院就应受理，并不考量复议决定的具体内容与复议情形。

本案则突破了这一惯常做法，针对反复申请复议行为，要求法院识别、判断原告所提出的诉讼请求是否具有启动行政诉讼程序的必要性，明确对明显违背行政复议制度、明显具有任性恣意色彩的反复申请，即使行政复议机关予以拒绝，当事人不服提起诉讼的，人民法院也可以不予立案，或者在立案之后裁定驳回起诉。“明显违背行政复议制度、明显具有任性恣意色彩的反复申请”因已构成滥用申请复议权，针对复议机关拒绝受理反复申请的复议决定提起的行政诉讼因而不具备启动诉讼程序予以审查的必要性。“明显违背行政复议制度”为客观因素的考量，“明显具有任性恣意色彩”为对申请人启动救济机制的主观意图及其恶意程度的主观判断。两个明显要求“违背行政复议制度”与“具有任性恣意色彩”均需同时达到一般人均会认为超越了合理底线的程度，法院才能对复议机关拒绝受理复议的决定不予立案，或者立案之后裁定驳回起诉。

本案显示法院在依法保障公民、法人或者其他组织诉权的同时也要求公民合理启动救济机制，避免程序无意义空转。“有权利必有救济”，同样，“有权利才有救济”，如果公民启动救济机制的直接目的非为寻求利益救济，而是另存其他动机，其起诉并未形成真正意义上的案件，因而不应启动诉讼程序。