行政审判十大典型案例之一

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林建国诉济南市房管局房屋行政管理案

文 本刊记者 魏晓雯

济南市退休工人林建国肢体重度残疾，行走存在严重障碍。2007年9月，其向济南市住房保障和房产管理局（以下简称“市房管局”）提出廉租房实物配租申请，通过摇号林建国取得了该市槐荫区世纪中华城一套廉租房，并签订了租赁合同。

2010年5月，市房管局在接到他人实名举报后调查认定林建国存在取得廉租房后连续六个月未实际居住等情形。林建国主张该住房位置偏远、地处山坡、交通不便，因其肢体二级残疾，故居住不久后即搬出。同年7月13日，市房管局收回该住房，并于同年9月给其办理了廉租房租金补贴。林建国又于2011年重新申请并取得廉租房实物配租资格，后以房源不适合自己居住为由放弃摇号选房。

2011年4月，林建国将市房管局诉至法院，请求依法确认该局取消其实物配租资格的行政行为违法，判令该局赔偿其自退房次日起至重新取得实物配租房之日止的相应租金损失。

山东省济南市市中区人民法院一审认为，根据《济南市城市低收入家庭廉租住房管理办法》有关规定，房产行政主管部门应在作出取消当事人实物配租资格的书面处理决定生效情况下才能收回房屋。本案中，市房管局未作出书面处理决定而直接收回，造成林建国该次廉租住房实物配租资格被取消，影响其相关权利。遂判决确认市房管局收回房屋、取消林建国实物配租资格的行为违法，由该局按廉租房租金标准赔偿林建国从2010年7月13日次日起至2010年8月31日的租房损失，驳回林建国其他诉讼请求。一审判决后，双方当事人均提出上诉。

济南市中级人民法院二审认为，林建国存在连续六个月以上未实际居住情形，且在退房证明上签字履行了手续，市房管局依照有关规定取消其实物配租资格并收回廉租房的行为并无不当。同时，城市低收入家庭只能在租金补贴、实物配租等保障方式中享受一种，林建国已在当年9月取得租金补贴保障待遇，市房管局取消其实物配租资格结果正确，未作书面决定属程序瑕疵。遂撤销一审判决，改判驳回林建国的诉讼请求。

最高人民法院提审该案后，于2016年4月赴济南开庭审理并进行调解。双方当事人本着互谅互让原则达成协议，林建国获得按新政策调配的公租房及救助金7万元。本案最终通过行政调解方式结案。

专家点评

该案对健全残疾人权益司法保障制度具有示范意义

中国政法大学法治政府研究院院长、教授 王敬波

该案经过一审、二审和再审多个环节，对济南市房管局的处理决定分别作出了不支持、部分支持及以行政调解来最终化解矛盾纠纷的决定，这个过程不仅充分体现了司法对政府依法行政的监督，还体现了司法对弱势群体的人文关怀。

从案件的发展过程看，本案争议的焦点之一是市房管局在没有作出取消当事人实物配租资格的书面处理决定的情况下，直接收回配租资格是程序违法抑或仅是程序瑕疵？对该问题的回答影响重大，其直接导致一审和二审法院作出截然不同的判决。

根据我国《行政诉 讼法》第六十九条、第七十条以及第七十四条的规定，行政行为违反法定程序的，法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为；行政行为违反法定程序但不具有可撤销内容的，法院判决确认违法或者无效，可以同时判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。无论是程序违法还是程序瑕疵，对于行政相对人来说，最关键的问题是权益能否得到保障。法院虽然可以通过判决确认行政行为违法，同时责令行政机关采取补救措施，但是这种方式对于处于困境中的原告来说，显然更为曲折。这也是该案另辟蹊径，通过行政调解定分止争的原因之一。

《行政诉讼法》第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”行政诉讼的目的之一在于从根本上解决矛盾纠纷，而行政调解制度可以最大化地实现这一目的。考虑到该案经过二审仍未化解纠纷，加之案件又属于行政调解的案件范围且双方当事人均自愿接受调解，因此，最高人民法院本着合法原则及人文关怀理念，在双方当事人互谅互让的基础上，最终通过签订行政调解书的方式彻底化解了纠纷，从而维护了当事人的权益。

为残疾人提供公正、高效、便捷的司法服务，不仅是人民法院践行司法为民的内在要求，也是我国加入《残疾人权利公约》后的庄严承诺。本案是最高人民法院首次赴基层审理涉及残疾人权益的案件，也是新《行政诉讼法》实施后最高人民法院首次依法以行政调解方式结案的案件，对健全残疾人权益司法保障制度和推进残疾人事业的健康发展具有重要意义。从更为宏观的层面而言，本案树立了人民法院在审理行政案件时，对较为弱势的行政相对人，在法律允许的范围内，最大化地给予司法关怀的良好形象。法院应充分发挥行政调解合理、彻底解决矛盾纠纷的制度功能，践行法律促进社会和谐、维护社会稳定的价值追求。本案在审判理念上的影响同审判技术上的价值同样重要。

行政审判十大典型案例之二

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德发公司诉广州税稽一局税务处理决定案

文 本刊记者 魏晓雯

2005年1月，广州德发房产建设有限公司（以下简称“德发公司”）委托拍卖行将其自有的位于广州市人民中路555号“美国银行中心”的房产拍卖后，按1.38255亿元的拍卖成交价格，向税务部门缴付了营业税6912750元及堤围防护费124429.5元，并取得了相应的完税凭证。

2006年间，广州市地方税务局第一稽查局（以下简称“广州税稽一局”）在检查德发公司2004年至2005年地方税费的缴纳情况时，认为德发公司的上述房产拍卖成交单价每平米2300元，不及市场价的一半，价格严重偏低，遂于2009年9月，作出穗地税稽一处〔2009〕66号税务处理决定，核定德发公司委托拍卖的上述房产的交易价格为311678775元，并以311678775元为标准核定应缴纳营业税及堤围防护费，决定追缴德发公司未缴纳的营业税8671188.75元，加收营业税滞纳金2805129.56元；决定追缴堤围防护费156081.40元，加收滞纳金堤围防护费48619.36元。德发公司不服该决定，提起行政诉讼。

该案一审判决驳回德发公司诉讼请求；二审维持一审判决，驳回德发公司上诉。再审判决撤销一、二审判决，并撤销被诉处理决定中加收营业税滞纳金和堤围防护费滞纳金的部分。

最高人民法院再审认为：1.不违反法律原则和精神的行政惯例应当予以尊重。广州税稽一局在查处涉嫌税务违法行为时，依据我国《税收征管法》第三十五条规定，核定纳税义务人的应纳税额是其职权的内在要求和必要延伸，符合税务稽查的业务特点和执法规律，符合《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》关于税务局和稽查局的职权范围划分的精神，不构成超越职权。

2.税务机关确定应纳税额时，应当尊重市场行为形成的市场价格；其基于国家税收利益的考虑否定拍卖价格作为计税价格，行使《税收征管法》第三十五条第一款第（六）项应纳税额核定权时，应当受到严格限制。纳税义务人以拍卖不动产的拍卖价格作为计税依据依法纳税后，在该拍卖行为未被有权机关依法认定为无效或者认定存在违反《拍卖法》的行为并影响拍卖价格的情况下，税务机关原则上不能根据《税收征管法》第三十五条第一款第（六）项的规定行使应纳税额核定权，但如果拍卖行为中存在影响充分竞价的因素导致拍卖价格过低，如本案中的一人竞拍时，税务机关基于国家税收利益的考虑，有权行使应纳税额核定权。

3.没有法律、法规和规章的规定，行政机关不得作出影响行政相对人合法权益或者增加行政相对人义务的决定。税务机关根据《税收征管法》第三十五条第一款第（六）项的规定行使应纳税额核定权，应当受到《税收征管法》第五十二条关于追缴税款和滞纳金的条件和期限的限制；因不能归责于纳税义务人的原因需追缴时，新确定的应纳税额，缴纳义务应当自核定之日发生，征收该应纳税额确定之前的税收滞纳金没有法律依据。

专家点评

国家税收、市场自主和企业权益的平衡

北京大学法学院教授 沈岿

最高人民法院提审广州德发房产建设有限公司诉广州市地方税务局第一稽查局税务处理决定案（以下简称“德发案”）所作的再审判决，就三个因法律模糊或空白而生之争点，分别确立以下裁判要旨，可为以后法院处理类似问题提供指导。

1.税务稽查局有权按照国家税务局对其职权范围的划定查处涉嫌税务违法行为，并在查处过程中有权核定应纳税额。

单就《税收征管法》第十四条、第三十五条第一款第（六）项以及《税收征管法实施细则》第九条第一款第一句的文字而言，似乎税务稽查局有权核定应纳税额。但是，《税收征管法实施细则》第九条第一款第二句还规定：“稽查局专司偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件的查处。”于是，实践中产生稽查局是否有权查处“偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件”以外税务违法行为的问题。这也牵扯到对“专司”的两种理解：一是稽查局专门只处理这四类税务违法案件，排除其他案件的处理；二是这四类税务违法案件专属稽查局处理，排除其他税务机关，但不排除稽查局查处其他案件。

由于《税收征管法实施细则》第九条第二款又规定：“国家税务总局应当明确划分税务局和稽查局的职责，避免职责交叉”，依体系解释方法，若对“专司”作上述第一种理解，似乎再无国家税务总局划分税务局、稽查局职责之必要。而第二种理解基本为税收征管行政实务所采纳。国家税务总局发出的《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》（国税函〔2003〕140号）、《国家税务总局关于进一步加强税收征管基础工作若干问题的意见》（国税发〔2003〕124号）等文件，都体现上述第二种理解。

在承认税务稽查局可以查处“专司四类案件”以外的税务违法案件基础上，“德发案”的再审判决进一步从行政执法业务特点和规律出发，认定“核定应纳税额是其职权的内在要求和必要延伸”，并且表明，在国家税务总局未对税务局和稽查局职权范围另行划分前，法院尊重各地税务机关形成的不违反法律规定且符合税务执法规律的惯例。略有遗憾的是，判决未对为何认定此为“惯例”进行更为详细的阐述。

因此，“德发案”在该问题上的裁判要旨是：依据单就《税收征管法》第十四条、第三十五条以及《税收征管法实施细则》第九条，税务稽查局有权按照国家税务总局对其职权范围的划定，查处“偷税、逃避追缴欠税、骗税、抗税案件”以外的税务违法案件，且在查处案件过程中有权依法核定应纳税额。

2.拍卖行为虽然没有违法，但存在多个主要由拍卖委托方造成的情形，导致拍卖缺乏竞争，成交价格明显低于正常市场价格，拍卖委托方以此成交价作为计税依据，税务机关可以认定其“计税依据明显偏低，又无正当理由”。

《税收征管法》第三十五条第一款的“计税依据明显偏低，又无正当理由”是一个不确定的法律概念，存在较大的解释空间。“德发案”再审判决指出，拍卖行为是一个市场行为，若无违法无效的问题，“原则上税务机关应当尊重作为计税依据的拍卖成交价格，不能以拍卖价格明显偏低为由行使核定征收权。”该判决进一步指出，“如果不考虑案件实际，一律要求税务机关必须以拍卖成交价格作为计税依据，则既可能造成以当事人意思自治为名排除税务机关的核定权，还可能因市场竞价不充分导致拍卖价格明显偏低而造成国家税收流失。”德发公司的拍卖活动虽然没有违法，但存在以下多个主要由德发公司造成的情形，致使拍卖价格明显低于正常市场价格：（1）拍卖保留底价偏低；（2）拍卖保证金设置过高；（3）一人竞拍；（4）以较低的保留底价成交。稽查局就此认定其构成“计税依据明显偏低，又无正当理由”，不违反法律规定。

3．纳税人不存在法定加收滞纳金的情形，也不是通过违法行为而导致“计税依据明显偏低”，且对税务机关已经出具的完税凭证有信赖利益的，税务机关不应在核定应纳税额后追缴纳税人在该税款确定前的滞纳金。“德发案”判决蕴含的第三个裁判要旨，涉及税务机关核定应纳税额以后，是否可以追缴纳税人在该税款确定前的滞纳金。

判决首先提出解决此问题的原则是“根据依法行政的基本要求，没有法律、法规和规章的规定，行政机关不得作出影响行政相对人合法权益或者增加行政相对人义务的决定；在法律规定存在多种解释时，应当首先考虑选择适用有利于行政相对人的解释”。之后，判决具体提出需要考虑的三个因素：（1）德发公司没有法定应予加收滞纳金的情形；（2）作为计税依据的拍卖成交价格明显低于市场价格，也非德发公司违法操控所致；（3）德发公司对税务机关此前的完税凭证有信赖利益。由此，判决认为需要参考《税收征管法》第五十二条第一款的规定，税务机关不得加收税款确定前的滞纳金。

综上，“德发案”再审判决形成的以上三个裁判要旨，从税收征管体系改革的实践出发，有效地弥补了《税收征管法》的模糊或空白，确保了国家税收、市场主体自治和行政相对人正当权益的合理平衡。

行政审判十大典型案例之三
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居泰安公司诉黄浦工商分局无主财产上缴财政案

文 本刊记者 魏晓雯

1998年7月，柏德贸易有限公司（以下简称“柏德公司”）以存放于上海市宝山区宗福仓库的250吨进口羊毛为厦门凯天贸易有限公司（以下简称“凯天公司”）向厦门建行的两笔借款提供质押（后该质权于2006年转移给本案再审申请人居泰安物业管理有限公司，以下简称“居泰安公司”）。

1999年，该批羊毛因涉嫌走私，被公安机关移交海关处理。因海关在调查过程中无法找到柏德公司的法定代表人，遂于同年将涉案羊毛移交本案再审被申请人上海市工商行政管理局黄浦分局（以下简称“黄浦工商分局”）处理。

嗣后，因发现涉案羊毛已出现脱脂变质现象，黄浦工商分局遂将其先行拍卖，得款人民币7196545.66元，并于1999年l0月16日在《文汇报》上刊载公告，载明：限有关该批羊毛的所有人于公告发布之日起3个月内，携带有关合法证明前往黄浦工商分局下属的支队接受调查，如逾期，黄浦工商分局将依照《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》（以下简称《暂行规定》）第六十一条予以处理。由于逾期货物所有人仍未出现，黄浦工商分局于2000年3月7日作出“视涉案被扣羊毛为无主财产，上缴财政”的决定。

厦门建行称，在黄浦工商分局处理本案期间，该行及厦门中院的办案人员曾找到黄浦工商分局查询涉案羊毛的处理情况。据此，再审申请人认为涉案羊毛并非无主财产，遂对拍卖上缴行为不服，提起诉讼，请求撤销黄浦工商分局作出的没收涉案羊毛的决定，并判决该局给付拍卖上述财产所得全部款项。

一、二审法院认为，黄浦工商分局在无法找到并确认走私、贩私行为人，进而无法处罚违法行为人的情况下，按照《暂行规定》作出无主财产上缴财政的行政处理决定，执法程序并无不当，并据此驳回了居泰安公司的诉讼请求。居泰安公司不服，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院经审查认为，判断行政行为合法性一般应当以行政行为作出时的事实为准。即使行政行为与客观事实不符，只要行政机关在作出行为当时无法发现该事实，也不应以此简单地否定行政行为的合法性。但是，本案中，黄浦工商分局在事后经权利人主张，发现涉案羊毛设有质权的情况下，应当认识到其作出的被诉行政行为与客观事实不符，并及时采取相应的措施，包括：就涉案羊毛可能涉及的违法问题，依照法律规定的处理权限作出判断，并在此基础上对再审申请人提出的返还请求作出处理。

据此，本案最终判决撤销原审判决，责令上海市黄浦区市场监督管理局在本判决生效之日起15日内将涉案羊毛涉嫌违法的问题交由有权机关处理，或者在本判决生效之日起15日内依职权启动调查并在其后120日内对再审申请人居泰安公司提出的返还涉案羊毛拍卖款的请求作出处理，驳回居泰安公司的其他诉讼请求。

专家点评

法院可判决行政机关对新发现的瑕疵问题重新处理

中国政法大学中欧法学院院长、教授 刘飞

首先，本案再次重申了行政行为的合法性判断应以行政行为作出时的法律和事实为基准。在陈春晓、张卫斌与浙江省杭州市人民政府再审行政裁定书（最高法行申121号，以下简称“陈春晓、张卫斌案”）中，法官指出：“行政行为作出、被诉请人民法院审查、人民法院对其合法性作出裁判，必然存在时间间隔，以上述不同时间作为裁判基准时，将可能对行政行为合法性得出不同结论。一般而言，行政行为是行政机关根据作出时的事实、证据和法律作出的，对行政行为合法性的评价，一般也只能以作出时的事实、证据和法律为标准，而不能以所依据的事实、证据或法律发生变更为由，认定原行政行为合法抑或违法。否则，将不利于法律秩序的稳定，有损行政行为的公定力。当然，基于行政行为性质的不同，行政诉讼的裁判基准时也相应有所区别。但是，对行政行为的效力内容已于行为作出时确定并实现的，该行政行为的合法性要件就仅与处分时的事实、证据和法律有关，而不能以行政机关当时无法预见到的事实、证据和法律，作为认定原行政行为违法的依据。”在本案中，法官再次明确了这一立场，认为：“判断行政行为合法性一般应当以行政行为作出时的事实为准。即使行政行为与客观事实不符，只要行政机关在作出行为当时无法发现该事实，也不应以此简单地否定行政行为的合法性。”

其次，在“陈春晓、张卫斌案”的基础之上，本案进一步明确，尽管依作出时的事实基准行政行为被判断为合法，但一旦行政机关发现行政行为存在瑕疵，即有义务立即改正，法院可责令行政机关进行处理。正如最高人民法院在发布该案例的典型意义时指出的，法院此时还可根据情况判决行政机关进行赔偿或补偿，对权利受到损害的公民进行给付，这正是本案最具开创意义和典型意义之处。根据我国《行政诉讼法》第七十条的规定，重作判决以撤销判决为前提。根据《行政诉讼法》第七十六条的规定，补救判决和赔偿责任也以确认行政行为违法或者无效为前提。由此可见，本案明确了即便在行政行为合法的情况下法院也可判决行政机关重新作出行政行为，并对给公民造成的损害进行赔偿或补偿，实际上已突破我国《行政诉讼法》规定的判决类型，对我国现行行政诉讼判决类型进行了拓展，具有极大的开创意义。

最后，本案较为妥当地处理了行政权与司法权之间的关系，充分体现了司法权对行政权的尊让。由于本案中羊毛是否系走私物还须海关等行政机关进一步认定，法院对实体内容进行裁判的时机并不成熟。因此，法院并未直接判决行政机关赔偿或补偿，而是责令其在一定期限内对相关问题进行处理。如此，法院不仅充分实现了司法权对行政权的尊让，而且也有效地解决了争议。

综上所述，本案具有较大的典型意义和开创意义。就行政行为合法性判断的时间基准这一问题，最高人民法院通过本案给出了完整明确的答案。首先，行政行为的合法性判断，应以作出时的法律与事实为判断基准。其次，即便该行政行为被判断为合法，一旦其对公民的合法权利造成损害，法院可判决行政机关重新处理，并在必要时判决行政机关对公民的损害进行赔偿或补偿。就行政诉讼判决类型而言，最高人民法院通过本案突破了行政行为合法性判断与公民权利救济的绝对联系，提出即便行政行为根据作出时的情况被判断为合法，一旦其嗣后出现瑕疵并对公民权利造成损害，法院仍可判决行政机关重新作出行政行为，在特定情形下还可判决行政机关进行赔偿或补偿。不仅如此，本案在对行政权与司法权关系的处理上可圈可点，对后案也具有很大的启发意义。

行政审判十大典型案例之四

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张道文、陶仁诉简阳市政府侵犯客运人力三轮车经营权案

1996年8月，四川省简阳市人民政府（以下简称“市政府”）对240辆人力客运老年车改型为人力客运三轮车的经营者每人收取了有偿使用费3500元。1996年11月，对原有的161辆客运人力三轮车经营者每人收取了有偿使用费2000元。从1996年11月开始，市政府开始实行经营权有偿使用，有关部门对限额的401辆客运人力三轮车收取了相关的规费。

1999年7月15日、7月28日，市政府针对有偿使用期限已届满两年的客运人力三轮车，发布《关于整顿城区小型车辆营运秩序的公告》（以下简称《公告》）和《关于整顿城区小型车辆营运秩序的补充公告》（以下简称《补充公告》）。其中，《公告》要求“原已具有合法证照的客运人力三轮车经营者必须在1999年7月19日至7月20日到市交警大队办公室重新登记”，《补充公告》要求“经审查，取得经营权的登记者，每辆车按8000元的标准（符合《公告》第六条规定的每辆车按7200元的标准）交纳经营权有偿使用费”。张道文等182名经营者认为市政府作出的《公告》和《补充公告》侵犯其经营自主权，向简阳市人民法院提起行政诉讼。

简阳法院经审理认为，市政府在行政法规、地方性法规、规章对经营权有偿使用期限未作明确规定的情况下，执行上级行政主管部门四川省交通厅《四川省小型车辆营运管理规定》中“有偿使用期限一次不得超过两年”的规定，对已实行经营权有偿使用期限超过两年的原告，以公告形式决定其重新登记并支付有偿使用费的行为，并无不当。判决维持市政府作出的《公告》和《补充公告》。张道文等不服，向四川省资阳地区（现为资阳市）中级人民法院提起上诉。四川省资阳地区中级人民法院以与一审基本相同的理由判决驳回上诉，维持原判。

后本案经最高人民法院裁定提审。最高人民法院认为，行政机关作出行政许可等授益性行政行为时，应当明确告知行政许可的期限。行政机关在作出行政许可时，行政相对人也有权知晓行政许可的期限。明确行政许可的期限，既是为了保障公共利益的需要，也是为了保障许可申请人的选择权利。市政府1996年的经营权许可在程序上存在明显不当，直接导致与其存在前后承继关系的本案被诉行政程序明显不当。

本案中，四川省交通厅制定的规范性文件明确了许可期限。申请人关于本案行政许可没有期限限制的主张不能成立。考虑到本案被诉行政行为作出之后，简阳市城区交通秩序得到好转，城市道路运行能力得到提高，城区市容市貌持续改善，以及通过两次“惠民”行动，绝大多数三轮车主已经分批次完成置换，如果判决撤销被诉行政行为，将会给行政管理秩序和社会公共利益带来不利影响。判决确认简阳市人民政府作出的《公告》和《补充公告》违法。

专家点评

平衡公私利益 妥善解决官民矛盾

中国政法大学中欧法学院院长、教授 刘飞

本案的典型意义在于，进一步明确行政机关应当遵循正当行政程序和人民法院审理行政案件要注意公私利益平衡的问题。具体体现在以下三个方面：

首先，程序正义是看得见的正义，行政机关作出任何行政行为与决定，只要涉及行政相对人的权利义务，均应作出明确告知。本案中，市政府在1996年作出的行政许可行为，在作出之时并未告知行政相对人许可的期限，因此其在程序上存在明显的瑕疵。基于这一明显瑕疵的存在，行政相对人误以为其原来获得的行政许可没有期限，进而在相当长的时间内聚讼不息。最高人民法院在审理本案的过程中，并未完全局限于审查本案的诉讼标的—即行政机关后续作出的《公告》与《补充公告》，而是充分考虑到了本案诉讼标的的前置政府行为对后续纠纷形成的实质影响，积极运用司法解决纠纷的能动性，妥善解决了多年来形成的官民矛盾。

其次，本案案情也反映出一些地方政府作出的行政决定，没有充分考虑行政相对人的可接受度。例如本案中的市政府于1999年7月15日发布《公告》，要求“原已具有合法证照的客运人力三轮车经营者必须在1999年7月19日至7月20日到市交警大队办公室重新登记”。该《公告》不仅留给行政相对人响应的时间明显过短，而且其方式与用语均无益于提升行政相对人的可接受度。最高人民法院在审理该案过程中，充分考虑到了争议《公告》与《补充公告》的各方面状况，作出了认定市政府行政行为违法的裁判，这一认定符合本案所涉及的客观事实。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》提出依法行政的六大原则，其中包括高效便民原则，要求行政机关行政活动应便利当事人。本案中市政府的行为也明显给公民重新登记带来诸多不便，违背了高效便民原则。

最后，最高人民法院还在本案中恰当地运用了情势判决，不仅对被诉行政行为的合法性进行了审查和确认，同时也关注并充分尊重了业已形成的社会公共利益，从而较好地实现了公共利益与个人利益之间的平衡，达成了法律效果与社会效果的两相统一，确保了公共利益和个人利益的平衡，使得近二十年的行政纠纷得以彻底化解。

所谓情势判决，简而言之是视情势而定的判决。具体而言，在行政诉讼中，对于违法的行政行为本应处以撤销判决，但是基于特殊情况不予撤销，而宣告行为违法的一种判决。本案中，被诉行政行为作出之后，简阳市城区交通秩序得到好转，城市道路运行能力得到提高，城区市容市貌持续改善，以及通过两次“惠民”行动，绝大多数三轮车主已经分批次完成置换，如果判决撤销被诉行政行为，将会给行政管理秩序和社会公共利益带来不利影响。情势判决在我国司法实践中经常运用，但存在公共利益和重大损失的认定泛化问题，不少判决对公共利益也缺乏论证。本案中，法官对公共利益的认定进行了较为详细的论证，公共利益的界定也十分妥当。因此，本案也是妥当运用情势判决的一则典型案例，对后案也十分具有裁判指引意义。

行政审判十大典型案例之五

案情回放

豫星调味品厂诉郑州市政府行政处理决定案

文 本刊记者 魏晓雯

1995年11月，河南省郑州市中原区豫星调味品厂（以下简称“豫星调味品厂”，个体工商户）与闫垌村三组以该厂系村办企业名义向主管部门提交《关于违章用地的检查及补办征地手续的申请》。郑州市土地管理局同意补办并下达批复，该厂其后所提交的相关申请表中经济性质栏填写了“个体”。1996年12月，郑州市政府给该厂颁发国有土地使用证，载明土地性质为划拨，面积126l2.7平方米。后该厂于2005年以征地补偿安置费名义给闫垌村三组汇款33万余元被拒。

2006年12月，郑州市政府针对闫垌村三组的撤证申请作出注销上述国有土地使用证的决定（以下简称“4号决定”），理由是该厂与闫垌村三组采取欺骗手段，未如实登记。该厂进而向省政府申请复议未果，遂提起本案诉讼，请求法院撤销4号决定。涉案土地现已被用于房地产开发。

郑州市中级人民法院一审认为，豫星调味品厂当时不属于可补办用地手续的范围，郑州市政府作出被诉注销决定符合《河南省实施〈土地管理法〉办法》相关规定，遂判决维持4号决定。豫星调味品厂上诉后，河南省高级人民法院在二审及其后的两次再审中，均以基本相同的理由分别作出驳回上诉、维持原判和维持二审判决、维持初次再审判决的处理结果。

最高人民法院提审该案后认为，豫星调味品厂在工商机关登记的经济性质为个体工商户，从当时有关文件看，该厂不属于“农村集体经济组织兴办的经济实体”，客观上不具备补办违法占地用地手续的资格。但是，被诉4号决定将错误登记和颁证完全归因于该厂和闫垌村三组采取“欺骗手段”，而当时有关申请表中曾将经济性质填写为“个体”。虽然存在表述前后不一，但尚不构成对真实经济性质的刻意隐瞒，故4号决定认定采取欺骗手段的证据并不充分。对于行政机关审查不严问题隐而不提，事实认定有误。

同时，4号决定剥夺了豫星调味品厂继续使用涉案土地的权利，对其重大财产权益产生不利影响。郑州市政府既未事前告知该厂，亦未给予其陈述和申辩的机会，所作的针对法定代表人的调查笔录既未告知调查目的，也未告知可能因涉嫌欺骗未如实登记、行政机关拟注销涉案土地使用证等情况，不足以使该厂在4号决定作出前进行充分的、有针对性的陈述和申辩，程序明显不当。此外，4号决定未充分考量涉案土地在政府收取出让金之后用于房地产开发等因素，一注了之，客观上不利于豫星调味品厂主张信赖利益保护（如需查清是否存在发证到注销期间合理投入），遂于2016年判决撤销一、二审及两次再审判决，确认郑州市政府作出的被诉4号决定违法。

专家点评

用司法的力量保障非公有制经济主体的实体权益

西南政法大学行政法学院教授王学辉

本案中，郑州市政府对其十年前的错误颁证行为，仅以申请人采取“欺骗手段”为由一注了之，没有考虑到当事人曾在申请表中据实填写“个体”，而行政机关未尽到必要的审查义务，亦未核实当事人多年来对行政机关的信赖利益、房地产开发因素以及注销程序的规范性、正当性。最高人民法院在判决中指出该案事实认定有误，程序明显不当。同时还指出，该如何对待信赖利益及如何弥补问题，可由郑州市政府在判后组织调查并作相应处理。本案的终审判决纠正了下级法院前后作出的四次判决，对于保障非公有制经济主体的实体权益、彰显正当程序价值和体现司法权威性均具有重要的价值。

众所周知，我国《宪法》第十一条第二款规定：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”从《宪法》的高度提出了对非公有制经济的合法权利和利益进行平等的保护。然而，《宪法》虽然是我们国家的根本大法，但在具体的落实过程中，还需要通过制定法律位阶较低的法律、行政法规等具体的法律制度来落实对非公有制经济的平等保护。

同时，另外一个极其重要的制约因素是司法机关对非公有制经济的保障力度。所谓“无救济则无权利”，即使相关的立法对非公有制经济制定有完备的法律制度，在司法领域没有完善畅通的救济渠道，也难以对非公有制经济进行有力的保障。如果非公有制经济的合法权益受到侵犯，不能通过畅通的司法渠道救济权利，则《宪法》的规定更多则是纸面象征意义的权益保护。

为了保障非公有制经济的合法权益，最高人民法院2014年发布了《关于依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济健康发展的意见》（法发〔2014〕27号），指出要切实发挥行政审判职能，依法维护非公有制经济主体行政相对人合法权益。要监督和促进行政机关依法行使职权，依法纠正违法行政行为。对非公有制经济主体起诉认为行政机关作出的行政行为逾越法定权限、违背法定程序、侵犯其合法权益，其主张事实依据充分的，人民法院应依法纠正相关行政行为。同时，要依法保护非公有制经济主体由于对行政机关的信赖而形成的利益，维护行政行为的稳定性。行政机关为公共利益的需要，依法变更或者撤回已经生效的行政许可、行政审批，或者提前解除国有土地出让等自然资源有偿使用合同的，人民法院应依法支持非公有制经济主体关于补偿财产损失的合理诉求。

本案的典型意义在于通过最高人民法院审判监督的形式，发挥了行政审判监督行政机关依法行政的作用，并以判决的形式保障非公有制经济的合法权益，是非公有制经济平等保护在司法领域的具体体现。其最为重要的意义是让《宪法》第十一条对非公有制经济平等保护的宪法理念在司法实践中得到贯彻落实。改革开放以来，我国实行以公有制为主体、其他所有制经济形式为补充的社会主义市场经济模式，一直以来对公有制经济权益保护得较为充分，对非公有制经济合法权益保护得不够充分，通过这个案例，可以指引司法机关对非公有制经济的健康发展提供更为有力的司法保障。

此外，该案中行政机关在注销涉案土地权属的过程中，将要作出对相对人权益产生重大影响的决定时，未给予相对人陈述和申辩的机会，对法定代表人的调查笔录也未告知调查目的等，均不符合正当法律程序的理念要求。虽然我国现在还没有制定专门的行政程序法，行政程序的相关规定散见于各个专门的行政实体法中，但正当法律程序所秉持的两个理念“其一，任何人不得自己做自己的法官；其二，任何人在受到公权力不利行为的影响时，有获得告知、说明理由和提出申辩的权利。”行政机关应当严格遵循。在笔者看来，“正当程序是专制与法治的分水岭”，行政权在行使的过程中必须秉承正当程序的理念，否则将面临人民法院行政审判的负面评价，最终影响行政机关执法的公信力。

行政审判十大典型案例之六

案情回放

刘云务诉晋源交警一大队道路交通管理行政强制案

文 本刊记者 魏晓雯

2001年7月，刘云务购买东风运输汽车一辆。2006年12月12日，刘云务雇用的司机驾驶该车行驶至太原市和平路西峪乡路口时，山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队（以下简称“晋源交警一大队”）执勤民警以该车未经年审为由将该车扣留。

2006年12月14日，刘云务携带审验手续前往处理。晋源交警一大队执勤民警在核实过程中又发现无法查验该车的发动机号码和车架号码，遂以涉嫌套牌为由继续扣留，并口头告知刘云务提供其他合法有效手续。刘云务虽多次托人交涉并提供更换发动机缸体、更换发动机缸体造成不显示发动机号码、车架用钢板铆钉加固致使车架号码被遮盖等证明材料，但晋源交警一大队一直以其不能提供车辆合法来历证明为由扣留。

刘云务不服 ，提起行政诉讼。法院审理期间，组织当事人对加固车架的钢板铆钉进行了切割查验，显示该车车架号码为GAGJBDK0110××××2219，而该车行驶证载明的车架号码为LGAGJBDK0110××××2219。

山西省太原市中级人民法院一审判决驳回刘云务的诉讼请求。山西省高级人民法院二审判决撤销一审判决，责令晋源交警一大队在判决生效后三十日内对扣留涉案车辆依法作出处理并答复刘云务，驳回刘云务的其他诉讼请求。

最高人民法院提审后认为，在刘云务提交合法年审手续后，晋源交警一大队又发现涉案车辆涉嫌套牌时，可依法继续扣留，但其违反法定程序，且始终未出具任何形式的书面扣留决定。涉案车辆确系我国生产的东风运输汽车，特定汽车生产厂家生产的特定汽车的车架号码最后8位字符组成的字符串具有唯一性，切割查验后显示的车架号码和行驶证所载车架号码的最后8位字符完全一致，可以认定被扣留车辆即为行驶证载明的车辆。晋源交警一大队认定涉案车辆涉嫌套牌而持续扣留，构成主要证据不足。在刘云务提交相关材料后，晋源交警一大队既不返还，又不积极调查核实，反复要求刘云务提供客观上已无法提供的其他合法来历证明，长期扣留涉案车辆不予处理，构成滥用职权。据此判决撤销一、二审判决，确认晋源交警一大队扣留涉案车辆违法，判令晋源交警一大队在判决生效后三十日内将涉案车辆返还刘云务。

专家点评

执法裁量应当合乎比例原则

北京大学法学院教授 沈岿

最高人民法院提审刘云务诉山西省太原市公安局交通警察支队晋源一大队道路交通管理行政强制案（以下简称“刘云务案”）所作再审判决，解决了三个争议焦点问题：1.决定扣留涉案车辆的程序是否合法；2.认定涉案车辆涉嫌套牌而持续扣留证据是否充分；3.既不调查核实又长期扣留涉案车辆是否构成滥用职权。其中，针对前两个问题，判决运用简明说理，得出程序违法、主要证据不足之结论；在第三个问题上，判决应用被学者誉为“行政法帝王条款”的比例原则，进行了详细精致的说理，确立了具有重要指导意义的裁判要旨。

在本案中，根据《道路交通安全法》（2003年）第九十六条、公安部制定的《道路交通安全违法行为处理程序规定》（2004年，以下简称《处理程序规定》）第十三条第二款规定，晋源交警一大队发现车辆涉嫌套牌，有依法扣留的职权。对于扣留的时间，《处理程序规定》第十五条明确指出一般不得超过十五日，可以延长至三十日。交警大队在刘云务先后提供相关证据材料后，仍然认为涉案车辆无发动机号码、无法识别车架号码，进而反复要求刘云务提供其他合法来历证明，并持续长期扣留。这就提出了一个《处理程序规定》第十五条未予明确的问题：在“但书”所列情形中，扣留是否可以无限期？

再审判决对此的回答是否定的，其明确指出：“扣留车辆属于暂时性的行政强制措施，不能将扣留行为作为代替实体处理的手段。”当然，根据《道路交通安全法实施条例》（2004年）第一百零七条，若被扣留车辆的驾驶人或者所有人、管理人在扣留之后三十日内“不前来接受处理”，经公告三个月后“仍不前来接受处理”的，公安交管部门可以针对不同情形选择拍卖、拆除和报废。而本案显然不属此类情形。但是，在被扣留车辆的驾驶人或者所有人、管理人提供相关证据之后，公安交管部门仍然认为其没有充分完整地证明车辆合法来历的，又当如何处理呢？《处理程序规定》第十五条没有明确。

再审判决进一步结合《道路交通安全法》第九十六条第二款，即“当事人提供相应的合法证明或者补办相应手续的，应当及时退还机动车”，给出了公安交管部门应当针对不同情形作出不同处理的答案：（1）如认为当事人已经提供相应的合法证明，则应及时返还机动车；（2）如对当事人所提供的机动车来历证明仍有疑问，则应尽快调查核实；（3）如认为当事人需要补办相应手续，也应依法明确告知补办手续的具体方式方法并依法提供必要的协助。具体到本案，刘云务先后提供的相关证据，已经能够证明涉案车辆在生产厂家指定的维修站更换发动机缸体及用钢板铆钉加固车架的事实。因此，交警大队在仍有疑问的情况下，要么尽快调查，要么让“刘云务提供相应担保并解除扣留措施，以便车辆能够返回维修站整改或者返回原登记的车辆管理所在相应部位重新打刻号码并履行相应手续”。可是，交警大队只是一味地继续长期扣留，且反复要求刘云务提供“客观上已无法提供的其他合法来历证明”。

最后，再审判决虽未明确给出“比例原则”概念，却道出了该原则内含的最小侵害要求，即行政机关在有多种方式可以实现行政目标的情况下，应该选择对行政相对人、利害关系人侵害最小的方式。“行政机关既要严格执法以维护社会管理秩序，也要兼顾相对人实际情况，对虽有过错但已作出合理说明的相对人可以采用多种方式实现行政目的时，在足以实现行政目的的前提下，应尽量减少对相对人权益的损害⋯⋯实施扣留等暂时性控制措施，应以制止违法行为、防止证据损毁、便于查清事实等为限，不能长期扣留而不处理，给当事人造成不必要的损失。”

综上，“刘云务案”再审判决确立的裁判要旨如下：道路交通安全管理机关为查明机动车合法来历而采取的扣留措施是暂时性行政强制措施；道路交通安全管理机关长期实施扣留，而没有选择其他对当事人损害更小但同样可以实现机动车来历查明目的的方式，给当事人造成不必要损失的，构成滥用职权。

值得思考的是，由于新《行政诉讼法》既确立“滥用职权”标准，又确立“明显不当”标准。违反比例原则究竟属于滥用职权，还是属于明显不当，恐怕得考量行政活动除违反比例原则以外的其他情形。