最高人民法院行政审判庭负责人答记者问

文 | 本刊记者 魏晓雯

在新《行政诉讼法》实施两年有余之时，最高人民法院发布了第一批行政审判十大典型案例，全部来自本院2016年所办理的行政案件。为详细了解该批典型案例发布的背景、主要特点、有关热点等问题，本刊记者采访了最高人民法院行政审判庭负责人。

《中国审判》：近两年，最高人民法院相继发布了征收拆迁、政府信息公开等十大典型案例，均为某一行政管理领域，且是地方各级人民法院办理的典型案例。此次发布的十大典型案例为最高人民法院首次发布本院办理的行政审判典型案例，而且涉及行政管理的各个方面，请问最高人民法院在行政审判案例发布上有何考虑和计划？

负责人：为推动新《行政诉讼法》的顺利实施，最高人民法院采取了一系列重要措施，其中之一就是通过加强案例指导工作，统一法律适用，提高审判质量，维护司法公正，并加强对新《行政诉讼法》修改亮点的宣传。

最高人民法院发布的行政审判案例主要有三种形式：一是以最高人民法院名义发布的指导性案例，具有法律上的约束力，各级法院“应当参照”使用。二是最高人民法院行政庭发布的行政审判案例，也可以叫参考性案例，对各级法院的行政审判工作也具有一定的指导性和参考性。三是新闻宣传典型案例，主要是涉及人民群众切身利益或者社会关注度较高的典型案件。此次发布的行政审判十大典型案例，是最高人民法院首次发布本院的典型案例，且案例不局限于某一行政管理领域，具有综合性。之所以如此，主要有以下几点考虑：

第一，最高人民法院发布本院典型案例能够起到更好的示范和引导作用。最高人民法院作为最高审判机关，其作出的裁判具有最高的权威性，而且能够进入到最高人民法院审查程序的案件大多为重大疑难。从这个意义上讲，最高人民法院首次发布本院行政审判典型案例，有助于在行政审判、行政执法乃至社会公众行为规范等方面将示范引导作用发挥得更好，也表明了我们将行政审判典型案例发布工作推向新高度、走好“最后一公里”的决心。

第二，发布综合性典型案例有助于全面展示行政审判发展的最新成就。2016年，最高人民法院审理行政案件的数量再创历史新高。仅行政庭审结的案件就将近2500件，几乎涉及所有行政管理领域和所有行政行为类型，几乎涉及行政诉讼和行政执法所有环节的法律问题。本次公布的十个案例，经过了多层次的精挑细选，具有高度的典型意义和代表性。从案例归纳出的要旨来看，涉及诉讼门槛和司法审查过程中的许多重要问题，既包括诉权判断标准的把握，也包括诉权滥用的规制问题；既包括合法性审查原则内涵理解，也包括该原则在事实认定、法律适用、程序运用和行政裁量等诸多方面如何把握标准的问题，内容十分丰富。深入分析这些案件，可以感受到行政审判的最新动态和发展脉搏，并且可以更深刻地体会到，在全面依法治国的背景下，行政审判作为国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，是如何在保障人民群众合法权益、助力法治政府建设方面发挥越来越重要作用的。

第三，典型行政案例发布工作要与时俱进、常抓不懈。我们要结合行政审判实践的最新发展来发布典型案例，及时回应社会关切，最大程度发挥好案例的典型示范作用。下一步，我们计划围绕新《行政诉讼法》实施当中内容比较重要或者问题比较集中的领域，发布若干批次典型案例，为新法的深入贯彻创造更好的基础和条件。

《中国审判》：针对林建国诉济南市住房保障和房产管理局房屋行政管理一案，最高人民法院提审并赴当地开庭，当时的主要考虑是什么？

负责人：这个案件主要涉及残疾人这一特殊群体的权益保护问题。针对被诉行政行为和地方法院生效判决存在的问题，我们在初期讨论过程中就认为该案具有一定的典型性与新颖性，因此决定由最高人民法院提审本案并由行政审判庭庭长贺小荣同志亲自担任审判长。

本案的典型性在于：考虑到当事人肢体重度残疾，行走存在严重障碍，我们决定赴当地开庭。通过这种方便当事人诉讼、提供高效便捷司法服务的做法，我们要向全社会表明最高人民法院重视残疾人群体基本权益保障的态度，同时也向国际社会表明，对于我国在签署《残疾人权利公约》时所承诺的各项义务，人民法院要不折不扣地履行。这一案例的公布，不仅致力于为下级法院涉残疾人权益的审判工作提供一种遵循模式，也希望唤起全社会对残疾人群体基本权益保障问题的特别关注。

本案的新颖性在于：一是新修改并于2015年5月1日施行的《行政诉讼法》规定，在遵循自愿、合法原则，不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的前提下，人民法院可以通过调解方式处理行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件，这是新法的重要亮点之一。本案中我们尝试用调解方式处理纠纷并制作了行政调解书，效果令人满意。不仅使林建国通过诉讼活动实现了实体权益最大化，也在法律范围内丰富了对社会弱势群体基本权益的司法保障手段，为最高审判机关就如何实质性化解行政争议进行了有益的探索。二是本案涉及廉租房实物配租权益的保障问题，此类案件从对行政行为的司法审查视角看，反映出司法不仅监督传统行政理念之下的行政处罚、行政许可、行政征收等行为，而且越来越重视对服务行政、给付行政这些涉及现代法治进步背景下的新型行政行为的监督；不仅涉及对残疾人这一特殊群体的保障，而且涉及对各类困难群体获得国家的救济和物质帮助的宪法基本权利的保护。这也是我国经济社会发展到新阶段所催生出的对于司法文明的新需求。《中国审判》：如何规范当事人依法行使诉权是当前的一个热点问题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求加大对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉行为的惩治力度。最高人民法院对杨吉全诉山东省人民政府行政复议案作出的驳回再审申请裁定是否体现了这方面的努力？负责人：新《行政诉讼法》和人民法院立案登记制改革同步实施以来，各级人民法院进一步强化诉权保护意识，切实维护和保障公民、法人和其他组织依法提起行政诉讼的权利。但也有个别当事人不当行使诉权、甚至滥用诉权，不当滋扰行政机关，浪费司法资源。人民法院既要充分保障当事人正当诉权的行使，又要引导、规范当事人行使诉权。人民法院有义务识别、判断当事人的请求是否具有足以利用行政复议制度和行政诉讼制度加以解决的必要性。行政诉讼是解决行政争议，保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权的法律救济途径。当事人提起行政诉讼应当具有利用诉讼制度解决行政争议的正当性。本案中，杨吉全对青岛市市南区司法局的答复意见不服，向青岛市司法局申请复议，再对青岛市司法局的复议告知书不服，向青岛市人民政府申请复议，又对青岛市人民政府的复议告知书不服，向山东省人民政府申请复议，最后对山东省人民政府的复议决定不服，向人民法院提起行政诉讼。杨吉全在提起行政诉讼之前，连续申请了三级行政复议，一再违反一级行政复议制度，其后再行起诉明显具有任性恣意色彩。对于这样的起诉，人民法院经过甄别后，可以不予立案，或者在立案之后裁定驳回起诉，以避免明显缺乏诉讼利益的当事人不当行使诉权。

《中国审判》：规范诉权行使对立案登记制有何影响？

负责人：诉讼权利是公民的基本权利之一，对诉讼权利的保护程度是衡量一个国家法治文明的重要标尺。立案登记制改革是人民法院切实保障诉权的重大举措，是践行司法为民、确保公正司法的重要内容，对于加快建设公正高效权威的社会主义司法体制具有重大而深远的意义。

新《行政诉讼法》实施之前，行政诉讼“立案难”是人民群众对人民法院工作意见最大的问题之一。从新《行政诉讼法》实施情况看，人民法院通过严格落实立案登记制的规定，对于公民、法人或者其他组织依法提起的行政诉讼，当场登记立案，对于不能当场作出立案决定的，在7日内作出是否立案的决定。公民、法人或者其他组织对于人民法院在7日内既不立案、又不作出不予立案裁定、也未要求当事人补正起诉材料的，可以向上一级人民法院起诉，上一级人民法院认为符合起诉条件的，立案、审理或者指定其他下级人民法院立案、审理。人民群众在行政审判领域的诉讼权利得到了前所未有的保护，“立案难”的问题已经得到了明显缓解。自2010年至2014年，全国法院每年受理的一审行政案件数在12万件至14万件之间，2015年和2016年则都突破了22万件，2016年达到历史最高峰，为225485件。在立案登记制的支持下，行政审判在维护人民群众合法权益、助力法治政府建设方面的积极作用不断增强，行政审判功能得到了明显提升。

不过应当注意的是，作为方便诉讼的副产品，恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权的现象也应运而生，并开始在某些局部快速增长。滥用诉权的实质危害在于，大量的司法资源被白白消耗，不能用于争议解决，影响司法救济和服务的正常开展，使得人民法院为广大人民群众合法权益提供保障的能力被削弱。因此，必须要正视问题的存在并设法解决。目前，我们正在就此进行调研，尽快出台司法政策，并贯彻好两个主导思想：一是规范诉权行使的目的在于巩固立案登记制，巩固修法成果；二是要始终高举诉权保护的大旗，恶意诉讼、无理缠诉本身就不存在值得保护的诉权，容忍这些现象存在，不仅案件本身没有司法救济的价值，而且不利于对其他人的诉权保护。