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2021-10-25
星期一

《中国审判》2017.03 157 出版日期:2017-01-25

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怎样做好住宅建设用地使用权到期自动 续期后的法律安排

文 | 中国人民大学民商事法律科学研究中心主任、教授 杨立新

    《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中对住宅建设用地使用权的规定是:“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排,形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。”针对怎样做好住宅建设用地使用权到期自动续期后的法律安排,笔者提出以下见解。

对住宅建设用地使用权到期自动续期后做好法律安排的一般要求

    按照现行《物权法》的规定,住宅建设用地使用权是一个有期限的用益物权,最长期限是70年,期限届满后自动续期。中央提出上述《意见》,对住宅建设用地等使用权自动续期后做出法律安排的基本要求是“形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”。这一要求的基本内容包括:

    第一,形成长久受保护的对象是“公民财产”。“公民财产”实际上就是私人财产。在物权中,长久受保护的公民财产应当是不动产,是公民对不动产的所有权和用益物权。在现行的公民私有不动产中,房屋的所有权因为没有期限的规定,已经是长久受保护的物权。公民享有的不动产物权中,只有住宅建设用地使用权是一个有期限的权利(也包括土地承包经营权,但本文对此不讨论)。只有对住宅建设用地使用权期满自动续期后做出科学、合理的法律安排,才能让这个有期限的物权变成永久性的公民财产权。

    第二,对公民财产实现“长久受保护”的要求,需打破物权期限的限制。所谓“长久受保护”,就是使一个有期限的物权成为不受期限约束的物权,因为物权一旦有期限,就不是长久受保护的物权。对住宅建设用地使用权进行法律安排的要求,就是要在全社会形成对公民财产的长久受保护,而不是让人看到这个物权就觉得它是一个短暂的权利,无法受长久保护。若要对这种公民财产达成“长久受保护”的目的,就是要没有期限的限制,一次取得而永久使用。

    第三,通过对公民财产长久受保护的法律安排所要建立的,正是全社会对私人财产保护的良好和稳定预期。什么叫“良好和稳定”?就是实现私人享有的物权具有安定性,通过对住宅建设用地使用权到期后自动续期进行妥善的法律安排,进而使全社会都能够形成对私人财产,特别是私人的不动产建立物权的稳定性,实现有恒产者有恒心。

    通过以上3个方面的分析,中央对住宅建设用地使用权到期后续期做出法律安排的目的,就是突出对私人财产的平等保护、长久保护,保持它的长期稳定性,让人民建立起对私有财产的信心和恒心。

住宅建设用地使用权到期自动续期后应当做出的具体法律安排

    为了实现《意见》中的上述要求,究竟在法律上对住宅建设用地使用权到期自动续期后做出怎样的具体安排,是一个特别值得研究而又没有现成结论的问题。对此,笔者的看法是:

    首先,应当安排好不足70年期限的住宅建设用地使用权到期后的自动续期。在我国现行的住宅建设用地使用权的期限中,最长期限是70年,但是也有20年、30年、40年、50年等。对于不足70年的住宅建设用地使用权到期后,应当自动续期到70年。这个问题并没有争议,争议的是这个到期后的自动续期是否要收费。对此,原来的争议比较大,但是现在国土资源部已经提出了贯彻中央意见的办法,就是20年期限的住宅建设用地使用权到期后自动续期一律不收费。这样的规定有两个重大意义:一是凡是不满70年期限的住宅建设用地使用权到期后的自动续期,都不再收取出让金;二是既然这样的自动续期都不收费,那么对于将来70年期限的住宅建设用地使用权到期后的自动续期,也预示了利好的信息。

    其次,70年的住宅建设用地使用权到期后自动续期,体现的就是一次取得、永久使用的核心价值。通过自动续期,住宅建设用地使用权就成为一个永久性的用益物权,自动续期以后就没有期限的限制,就成为公民永久性的不动产用益物权,使其具有长久受保护的良好和稳定预期。对于土地用益物权是否必须有期限的限制,在比较法上并不是必然的。《德国民法典》关于地上权的规定较少,对地上权的期限没有规定,在后来制定的地上权条例中才有自由约定的规定。日本的《借地法》也有类似规定。按照我国《物权法》第一百四十九条第一款的规定,住宅建设用地使用权期满后自动续期,即使再规定一个期限,新设定的期限届满后仍然还是自动续期。因此,实际上的住宅建设用地使用权就是一个没有期限的永久性用益物权。这样的设想正好与《意见》中关于推动“形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”的要求相符合。

    再次,对于通过自动续期变成永久性用益物权的住宅建设用地使用权,政府究竟是收费还是收税,学界也有不同看法。按照国土资源部20年期限的住宅建设用地使用权到期后自动续期不收费来推论,70年期限的住宅建设用地使用权到期后自动续期也不应当收费。为了体现土地使用权人与土地所有权人之间的关系,应该通过立法来确定住宅建设用地使用权人应当向国家交纳象征性的税金,以表明所有权人与用益物权人的关系。

通过何种途径做出住宅建设用地使用权自动续期的上述法律安排

    上述《意见》发布以后,民法专家都在思考怎样在法律中做出对住宅建设用地使用权自动续期后的法律安排。笔者的看法是,在编纂民法典中,第一步制定《中华人民共和国民法总则》的工作已经接近尾声,即将开始编纂民法典的第二步工作。第二步工作中的任务之一,就是把现行《物权法》修订为《民法分则》的物权编。笔者认为,应以《意见》的发布为良好时机,对《物权法》第一百四十九条第一款作出修正,将前述对于住宅建设用地使用权到期后自动续期设想的科学、合理的法律安排,落实到法律之中。笔者曾经设想,《民法分则》的物权编应当统筹建立一体的住宅用地权属制度,包括城市居民的住宅建设用地使用权和农村居民的宅基地使用权,这两种用益物权的属性没有差别,用途相同。因此,《民法分则》物权编应当将住宅建设用地使用权与宅基地使用权规定在一起,都确定为没有期限限制的用益物权,只是土地所有权人有所区别。如此一来,这一点成为我国民法典规定的法律制度,中央关于“推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”的目的就能够实现。


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