文 | 北京大学法学院教授 常鹏翱

从启蒙到落实：财产权平等保护的新目标

    全民所有制、集体所有制和私人所有制，是社会主义经济制度下对生产资料占有形式的基本划分。以此为基础，我国传统法学理论把财产权划分为国家财产权、集体财产权和个人财产权。在传统观念中，公有制的地位高于私有制，这导致国有财产权、集体财产权和个人财产权之间也存在高低位阶。《民法通则》规定，国家财产“神圣不可侵犯”，而集体财产和个人财产则仅仅“受法律保护”。这种区分产生了不少问题。例如，国有企业的财产被视为国家财产，国有企业往往受到优先照料和保护，在很大程度上阻碍了市场的平等自由竞争。再如，自然资源以国家财产的形式加以规制，导致出现“饮一瓢河水是否侵占国有资产”的奇谈怪论。

    这些问题的根源在于把所有制的区分与财产权的区分等而划之，经过思考和论争，实践界和理论界基本达成共识，就是打破所有制迷信，不再以所有制区分来为财产权划分出三六九等的地位，赋予财产权以平等地位和平等保护。《物权法》从基本法律层面确立了“一体承认、平等保护”的原则，《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》）则从中央政策层面明确将“平等保护”作为财产权保护的核心原则。上述法律和政策有关平等保护的规定，旨在去除强加于财产权上的意识形态，具有启蒙财产权观念的价值宣示作用，故“平等保护”以原则和抽象见长，具体的实操规范还未落到实处。

    当前，我国已经进入转型的关键时期，需要充分调动各种生产要素，进一步深化改革，进一步优化资源配置，为社会平等和共同富裕打好基础。因此，在新形势下，必须关注实践需求，把财产权的平等保护落到实处，以促进财富更加充分地涌流，促进社会进步和经济发展，这可谓财产权平等保护的新目标。

地权平等：落实平等保护的焦点和关键

    财产权包含了多种权利类型，主要包括不动产物权、动产物权、债权、股权等。其中，动产物权、债权、股权本身的流通性强，能在市场交易中获取平等地位，不会因所有制的不同而遭受不平等待遇。平等保护的主要领域，在于那些无法自由流通的不动产物权，在我国现行法律框架下，主要集中在与集体土地相关的财产权。可以说，实现地权平等是财产权平等保护的焦点和关键。

    我国实行土地公有制，土地所有权不能作为交易对象。为了满足用地需要，在代表国家的政府主导下，国有土地通过权能分割，可生成具有流通性的建设用地使用权。集体土地就没有这样的自主性，法律限制集体土地所有权人的处分权，其无法像国家那样自由创设经营性的建设用地使用权。而且，除了个别试点地域，集体建设用地使用权、宅基地使用权也没有商品流通的市场机制。受制于土地的上述特性，导致集体建设用地、宅基地上的房屋也不能像国有土地上的商品房一样自由入市交易。

    国有土地和集体土地之所以有上述的不平等地位，是因为在城乡二元结构下，集体土地被赋予了过多的社会治理和控制功能。对于国家而言，一方面通过对集体土地的控制而间接实现对农村的控制，另一方面则通过垄断土地的一级市场而获得巨量的财政收入。对于农民而言，集体土地成为生产生活的基本保障，允许其像国有土地那样进行商品化运营，就无法实现农民的社会保障。

    地权不平等意味着集体土地固有的财产属性和商品交换价值被压抑。在特殊的历史时期，为了满足工业建设的需要，保障农民的基本生活条件，这种做法有现实的合理性基础。但是，在市场经济日益发展、城乡二元结构逐渐走向破除的新时期，为了实现共同发展和共同富裕的目标，就必须释放集体土地固有的财产属性，使其像国有土地一样具有可商品化的契机，即允许集体土地所有权人自由处分土地，设置建设用地使用权，并使经营权性建设用地使用权及其上房屋、宅基地使用权及其上房屋能自由入市交易，以达到平等保护。《意见》就明确提出，逐步实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用土地，落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权，赋予农民更多财产权利，增加农民财产收益。

    释放土地的流通属性，实现地权平等，具有重要的现实意义。首先，土地和房屋本身就是重要的生产要素之一，释放土地的商品价值，使其能够作为生产要素正常地流入市场，可有效推动农村经济发展，缩小城乡差距。其次，不能自由交换的土地和房屋只能沦为农民的“死产”，其价值局限于农村集体的狭小范围之内；把它变为能在市场中流动的“活产”，会大幅提升农村的财富总量，这不仅有利于实现资源的优化配置，也有助于增加农民财产性收入。最后，土地财产权构造的改变，意味着要对农村的治理模式提出新的要求，如完善集体所有权人的代表机制，明确集体经济组织的法律地位等，这对于农村的现代化治理相当有益。

    目前，无论是“三块地”改革，还是土地承包经营权的“三权分置”，都体现出释放农村土地财产属性的动向，表达了地权平等的积极信号。当然，这种释放有其限度，根据《意见》的安排，在赋予农村土地可交易性的同时，必须坚持“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损”的底线。只有这样，才能在促进资源有效流转，提高了农业生产经营效益的同时，保障个体农户和农民集体对土地的最终控制权，避免了农民的失地风险。

配套改革：实现地权平等的制度保障

    要想实现地权平等，必须改革农村土地制度，除了赋予农村土地更多、更强的流通性，还必须进行配套的主体制度建设和交易制度建设，它们应协力为地权平等提供制度保障。

    明确产权主体，是产权保护的前提。在现阶段，作为农村土地所有权主体的农民集体完全虚化，需要由代表主体代为行使权利，法律把农村集体经济组织作为最主要的代表主体，但其法律地位、基本权利、治理结构等基本架构点并不明确，应予完备。在此基础上，还要理顺集体经济组织、村民委员会、村民小组、村党组织和村民代表会议之间的关系，如作为经济单位的集体经济组织负责经济事务，作为自治组织的村民委员会负责公共事务，村党组织根据党章等承担相应的职责，村民代表会议依法事先决议或事后监督。

    农村土地进入市场流转，必然要依托于稳定有序的土地交易市场，与此相应，还必须有完备有效的交易法律制度。首先，必须有土地交易规范，明确土地交易的条件、程序、当事人的权利义务等内容。其次，必须建立土地交易的价格控制机制，既要防止价格剥削对农民利益的损害，又要防止坐地起价对交易秩序的破坏。最后，要进一步完善土地交易的税收机制，在保障农民通过土地增值获得合理收益的同时，避免土地食利阶层的出现。