文 周秋泉 黄征 图 陈蓉蓉

  农村留守儿童作为未成年人中一个数量庞大的独特群体，因近年来遭受的一系列恶性伤害事件，受到了社会各界的密切关注。今年2月4日，国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》（以下简称《意见》），对农村留守儿童关爱保护工作中的突出问题，提出了有针对性的制度安排和系统性的顶层设计。4月6日，获国务院批准建立的农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议举行第一次全体会议，研究确定《2016年工作要点》（以下简称《要点》），各部门将围绕推动完善农村留守儿童司法保护措施、推动完善未成年人保护法律政策等12个方面展开49项具体工作。本文结合福建省莆田市中级人民法院关爱保护留守儿童工作情况，对涉留守儿童恶性案件发生的原因进行分析，并从立法、司法角度对留守儿童问题提出建议。

审视：留守儿童权益侵害之实践症结

  （一）涉留守儿童案件的表现形式

  留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力，不满16周岁的未成年人。留守儿童因长期处于监护缺失或监护不力的危险处境之下，涉及的权益侵害案件逐年递增，主要包括自杀、犯罪、非正常伤害与意外死亡4种类型。据统计，2013年至2015年，福建省莆田市两级法院依法审结侵害留守儿童合法权益的刑事案件71件、88人，民事案件25件；在审理涉少刑事案件过程中，共为未成年被告人指定辩护人133件、150人，其中未成年被告人是留守儿童的36件、44人；共为未成年被告人指定合适成年人30件、30人，其中未成年被告人是留守儿童的2件、2人。侵害留守儿童的刑事案件，主要涉及强奸、猥亵、拐卖、故意伤害、虐待等犯罪。另外笔者调研中发现，农村留守女童遭受性侵害案件中的被告人50%是熟人，如邻居、亲戚以及老师；留守儿童犯罪在未成年人犯罪中也具有典型性，农村未成年人犯罪案件的被告人多数是留守儿童，案件类型主要为故意伤害、抢劫、投毒等，犯罪件数和人数近年来呈上升趋势。

  （二）涉留守儿童恶性案件的成因

  首先，微观上案件的隐蔽性强。留守儿童受到个体年龄、智力、心理等未成熟因素的影响，难以维护自身权利，对待侵害行为不敢告诉、无法告诉，往往是侵害行为十分严重时才被人发现；一些留守儿童因长期与父母分离，缺乏亲情关爱，性格孤僻，与他人产生矛盾后一直积压在心里，进而出现暴力犯罪、自杀等极端行为。其次，中观上是传统观念使然。一方面，父母往往认为孩子是家庭私有财产，较少考虑孩子的感受，虽然在外务工使经济上有所收获，却不能合理履行监护职责，使留守儿童得不到有力保护；另一方面，大多数人即使察觉到可能存在某些不利于留守儿童成长的情况，也往往认为是别人的家庭内部事务而不向相关部门报告。最后，宏观上公权干预不力。目前，涉及保护留守儿童的相关法律、法规主要侧重于对监护侵害行为的事后救济，对于事前干预措施大多体现为原则性规定，缺乏实际操作性。公权力在留守儿童监护制度中的介入还远远不足。

推动：留守儿童监护制度之规范性文件解读

  （一）强化父母的监护责任

  《未成年人保护法》第二章“家庭保护”中笼统规定了父母或其他监护人对未成年子女的监护职责，造成了父母与其他监护人的监护义务并无二致，没有体现出父母与其他监护人的本质区别。父母作为法定第一顺序监护人，理应负有更多的监护责任。有数据显示，目前按照留守儿童总数6100万名测算，全国约有1794万名农村留守儿童一年只能见父母1至2次；有921万名孩子一年都没有见过父母。虽然西方国家在工业化发展过程中也出现了类似我国目前的人口流动迁移状况，但却很少出现留守儿童问题。这与其先进的未成年人监护制度、完善的社会救助体系以及自由的户籍政策密切相关。最重要的是，在西方的文化传统中，父母亲自教育管理子女的理念早已深入人心。为此，《意见》在完善农村留守儿童关爱服务体系、强化家庭监护主体责任中，明确提出3种方案：一是外出务工人员要尽量携带未成年子女共同生活；二是父母一方留家照料；三是暂不具备条件的，应当委托有监护能力的亲属或其他成年人代为监护。同时，依据《预防未成年人犯罪法》的规定，《意见》明确要求不得让不满16周岁的儿童脱离监护单独居住生活，父母不履行或不完全履行监护职责的，要视不同情节给予批评教育、治安管理处罚、撤销监护权等法律制裁。

  （二）明确事前监督部门及职责

  《意见》提出了构建家庭、政府、学校、社会齐抓共管的农村留守儿童关爱保护工作体系，明确规定各部门具体的日常监护监督流程机制，极大地填补了事前干预的空白。一是强化县、乡镇人民政府和村（居）民委员会的属地责任和监护监督责任。二是强调教育部门和学校对农村留守儿童受教育情况实施全程管理；寄宿制学校要完善教职工值班制度，落实学生宿舍安全管理责任等。三是发挥群团组织关爱服务优势，开展农村留守儿童的监护指导、心理疏导、行为矫治、社会融入和家庭关系调适等专业服务，支持社会组织、爱心企业举办农村留守儿童托管服务机构等。

建议:留守儿童监护制度之立法完善

  （一）健全委托监护制度

  我国对于委托监护的规定较为简单，实践操作起来很不规范。委托监护作为对父母无法亲自履行监护职责的补充，其制度的完善对于留守儿童权益的保护非常必要。依笔者之见，可以从以下几个方面增加细化规定：一是规定受托人的资格。除了委托监护人的身体健康状况、经济条件，以及与被监护人在生活上的联系状况等因素外，还需对监护人的思想道德素质、文化教育水平等因素加以考察。二是明确委托监护的权利义务，应规定监护委托事项，如照顾留守儿童日常生活、对其行为进行监督教育等，并设立一定期限。一方面，父母的监护权并不因委托而产生免除或变更效力，即使已将监护职责委托他人行使，父母仍应积极创造条件行使监护权，同时应赋予父母对委托监护的任意撤销权；另一方面，受托人并不因委托监护而取得监护人地位，受托人未尽到注意义务造成未成年人自身或侵害他人权益的，应承担相应责任。此外，受托人在监护过程中还享有报酬请求权和损害赔偿请求权。三是鼓励社会力量参与监护。农村留守儿童的父母找不到适格受托人时，可选择委托寄宿学校、有监护资质的社会机构代养、家庭寄养等途径。

  （二）提高强制报告义务的实效性

  《意见》明确了要建立健全包括强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等环节在内的救助保护机制，确定了强制报告主体和受理主体，负有强制报告责任的单位和人员未履行报告义务的，其上级机关和有关部门要严肃追责。笔者认为，在修订《未成年人保护法》时，有必要增加对强制报告义务条款的细化规定。鉴于学校、医院、村（居）委会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构等单位及其工作人员在未成年人监护的过程监督中的重要性与特殊性，应明确规定他们怠于报告的法律责任；考虑到我国家庭模式的特殊性，还应将近亲属和邻居一并纳入该款，对知情不报者设置一定的惩罚措施，通过这种方式督促举报人积极履行举报的职责。不过在制度设计时，也应当明确规定，只要不是出于恶意而举报的监护人，就不应追究举报人的法律责任。

拓展：留守儿童关爱保护之司法延伸

  目前，在留守儿童权益的司法保护方面，法院充分发挥审判职能，优先维护留守儿童合法民事权益，依法严厉打击侵害留守儿童权益的违法犯罪行为，对留守儿童失足犯罪采取“教育、感化、挽救”的方针和“教育为主、惩罚为辅”等一贯的未成年人案件处理原则，强化留守儿童维权力度。为进一步落实《意见》《要点》确定的目标和任务，法院应进一步加强与政府职能部门、社会组织的联动协调，探索整合专门的案件处理机构，促进留守儿童司法保护工作机制的创新。

  （一）强化对涉留守儿童案件审理的社会责任

  笔者认为，对于农村留守儿童合法权益保护问题，不仅需要加大案件审理力度，更需要建立起家庭、学校、社会、司法“四位一体”的预防及矫治体系。一是以司法预防为导向，提供留守儿童法律服务。比如，成立“留守儿童法官工作室”，采取定期服务和远程服务相结合方式，为留守儿童提供法律、心理疏导、家庭教育等方面的咨询服务；再如，选取留守儿童较为集中的乡镇、村（居）建立定点挂钩或结对帮扶，不定期对留守儿童的监护人、委托监护人进行家庭教育和法律知识宣讲；协助辖区更多的农村中小学校开展法治教育，向辖区留守儿童赠送普法书籍、“模拟法庭”录制光碟，切实增强留守儿童的法治观念和自我保护意识。二是以矫正帮教为辅助，注重留守儿童犯罪案件的判后延伸，采取判后回访帮教，及时向相关部门、学校提出针对性建议，会同家长及社区矫正机构制定实施帮教措施，协调解决复学途径，促进失足留守儿童改过自新、重返课堂。三是以联动机制为保障，建立涉留守儿童工作联席会议制度。涵江区江口镇作为福建省著名侨乡，由于出国务工人员众多，留守儿童现象突出。据了解，仅新墩村就有外国籍留守儿童60余名。2014年5月22日，当地法院联合侨联、公安边防共同设立了“关爱侨乡留守儿童新墩服务点”。截至目前，已建立关爱华侨留守家庭服务站21个；确定5名法官作为留守儿童“代理家长”；开展留守儿童夏令营；与留守儿童结对帮扶。2016年1月20日，涵江区人民法院与区人民检察院、区团委联合制定了《侨乡留守儿童涉法涉诉工作联席会议制度》，目前已形成可复制、可借鉴的有益经验。下一步可推广到全市法院范围内，将公检司、民政局、教育局等部门纳入为成员单位，明确职责分工，定期组织召开联席会议。

  （二）探索少年家事审判融合工作模式

  笔者认为，法院应积极构建“大少审”工作格局，配备专门的少年家事审判人员，聘任相关专家或专业人员担任家事案件兼职调解员、陪审员，并视具体情况，配备家事案件专职调查人员，加强对家事案件的调解力度并开展家事审判延伸工作，形成多元化、多层次的少年家事审判专门机构，促进加强涉及未成年人，尤其是留守儿童权益的审理和预防保护工作。另外，应加强对涉留守儿童的违法犯罪、监护权行使现状的调查研究，及时总结司法实践经验，制定切实可行的保护方案，推动留守儿童司法保护体系的运行完善。