最高人民法院要求用两到三年时间基本解决执行难问题

文 黄晓云

  执行程序是“社会正义最后一道防线的最后一个环节”，它关系到生效法律文书能否实现，对维护当事人的合法权益、树立司法公信力和司法权威具有重要意义。但因被执行人规避执行、抗拒执行及遭受外界干预等原因，“被执行人难找、执行财产难寻、协助执行难求、应执行财产难动、特殊主体难碰”，执行难已由一个法律问题演变为社会焦点问题。

  针对执行难问题，近日，最高人民法院印发《工作纲要》，重申最高人民法院院长周强在今年召开的十二届全国人大四次会议上的庄严承诺：“坚持以人民呼声为第一信号，向执行难全面宣战⋯⋯用两到三年时间，基本解决执行难问题，破除实现公平正义的最后一道藩篱。”

  两到三年，根治“顽疾”。这是建立在坚实基础上的宣言，是几年、十几年甚至更长时间积淀后的两到三年。一直以来，人民法院不断创新举措、总结经验、推广经验，终于让“用两到三年时间，基本解决执行难问题”成为了可能。

重剂治疴，渐有起色

  执行难的产生有着深刻的社会原因。改革开放以后，在经济社会高速发展的同时也出现了新的矛盾：贫富差距拉大，一些社会主体偿付债务能力下降；经济运行中信用杠杆加大，一些经济主体遇到市场风险；各类工厂事故、矿山事故、交通事故居高不下；传统道德约束能力降低，部分经济主体诚信丧失等。种种社会矛盾经沉积而未能化解，即以诉讼的形式进入法院，进而堆积在执行程序之中，使法院执行案件数量和执行难度持续增加。以1998年为例，当年全国法院受理当事人申请执行的各类案件已达220万余件，执行标的总金额1583亿余元。

  执行难成为整个社会政治、经济及法院管理的“肿瘤”，由此引发的社会不稳定及新的社会问题接连产生。为维护稳定、保障改革、促进发展，1998年7月，最高人民法院颁布了《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》，加强和规范执行工作。当年9月，在全国开展集中清理未结执行案件的统一行动；至12月底，全国法院共清理未执行积案120万余件，执行标的总金额达893亿余元。

  1999年7月，中央关于全面加强执行工作的11号文件下发后，最高人民法院开始通过司法改革来解决执行工作领域存在的问题。当时，执行机构改革是重中之重。其目的是为新的执行管理体制和工作运行机制提供一个有效载体，同时，也是为提高执行效率、维护司法公正提供必要的组织保证。比如，黑龙江省高级人民法院成立的执行局内设了三个处级单位，有两个行使裁判权的执行庭，包括执行局局长、副局长在内的执行法官统一由省人大常委会任命。

  针对普遍存在的阻挠执行现象，2005年底中央政法委出台52号文件，要求建立健全国家执行威慑机制，进而催生出一系列与执行相关的法律、法规、政策和制度。

  2008年11月，最高人民法院执行工作办公室更名为执行局，标志着以机构改革为切入点和突破口，建立健全执行工作新的管理体制进入一个新阶段。此后几年，与执行有关的重要文件相继出台：2009年7月，《最高人民法院关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》出台；2010年2月，《关于财产刑执行问题的若干规定》公布；2010年7月，《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》出台；2010年7月，与中央纪委等19个部门联合会签《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》；2011年10月，颁布了《最高人民法院关于执行权合理配置和科学运行的若干意见》⋯⋯

  执行工作体制机制改革是一项系统工程，其作用的发挥也有一个渐进的过程。人民法院十多年来以愚公移山的信念和持之以恒的努力，终于让执行难问题得到了一定程度的缓解。

创新思路，标本兼治

  尽管如此，法院执行工作离公众的要求和期待还有差距，仍面临突出问题。《2013年至2015年人民法院执行工作报告》指出有六大难题困扰法院执行，包括占较大比例的被执行人无财产可供执行，相当一部分有履行能力的被执行人逃避、规避甚至抗拒执行，部分执行案件财产处置变现难度加大，现阶段人民法院执行手段仍不够完善，有的执行人员存在消极执行、拖延执行和选择执行现象，少数人员或部门干预执行的现象仍有发生。

  改革“要有强烈的问题意识，以重大问题为导向”。着眼于近年来执行工作改革的新实践，2013年11月，在全国法院执行工作规范化信息化建设现场会上，最高人民法院院长周强提出了“一性两化”基本工作思路，即依法突出执行工作强制性，全力推进执行工作信息化，大力加强执行工作规范化。

  强制性是法院执行的本质属性，没有强制性作保障，执行工作就无法顺利开展。在依法突出执行强制性方面，最高人民法院联合最高人民检察院、公安部，在全国部署开展了集中打击拒不执行判决裁定等犯罪行为的专项活动；各级人民法院在具体执行时，还注意依法用足用好罚款、拘留等强制措施。

  在执行规范化建设方面，最高人民法院一方面着力完善执行司法解释体系和相关的执行操作规范，把执行权关进量身定做的“制度笼子”；另一方面，通过执行信息化建设促进执行规范化建设。比如，以信息化的手段设置执行案件关键节点的管理与控制程序，执行法官未按规定操作或关键节点过期操作，马上会收到系统的自动警示。而执行案件流程公开，则是把执行关键节点的信息分别向当事人和社会公开，置于当事人及社会的监督之下，形成阳光、动态的运行机制。

  就实际功用而言，“一性两化”都是着眼于构建执行工作的长效机制，属于治本之策。在治本的同时，最高人民法院紧紧抓住目前群众反映强烈的突出问题，开展一系列的专项活动，立竿见影地予以解决，如涉党政机关专项积案清理活动、涉民生案件专项执行活动。即所谓标本兼治，用治标为治本换取空间和时间。其中，2014年6月部署开展的“转变执行作风、规范执行行为”专项活动，直接针对法院内部存在的执行失范行为和消极执行、拖延执行等问题，是“自己革自己的命”。有两类案件作为清理重点：一是涉民生案件，二是涉金融案件。将涉民生案件作为重点，是因为其关系群众的基本生活，必须常抓不懈。将涉金融案件作为重点，则主要是考虑到维护金融和经济安全之大局。

信息化成攻坚利器

  2014年7月25日，在福州召开的全国法院执行信息化建设现场会上，周强院长强调要把信息化作为加强执行工作的“牛鼻子”牢牢抓住，以改革创新精神推进人民法院执行信息化建设，破解执行难问题，让人民群众看到执行工作新气象。

2014年12月24日，最高人民法院执行指挥系统建成开通，并通过天平工程一级专网与各高级法院执行指挥中心进行了连接，目前已初步形成全国四级法院上下一体、内外联动、规范高效、反应快捷的执行指挥体系。执行信息化建设以执行指挥系统建设为载体，推动了执行模式的深刻变革：

  一是网络执行查控体系覆盖全国。这是执行指挥系统最为核心的组成部分。执行难，千难万难，第一难在查人找物上。“互联网+”时代的技术支撑为解决这一问题提供了前所未有的发展契机。最高人民法院陆续与2100余家银行业金融机构、中国人民银行、公安部、交通部、农业部、工商总局、银监会、证监会、中国银联以及腾讯、支付宝、京东金融等建立了网络执行查控系统，实现对被执行人的银行存款、车辆、船舶、证券等财产的查控和对身份证、组织机构代码/统一社会信用代码、工商登记、人民币结算账户和银行卡消费等信息的查询，有效缓解了被执行人难找、执行财产难寻、协助执行人难求的问题。

  截至2016年6月28日，全国法院共利用网络执行查控系统对207.92万件执行案件进行财产查询，涉及219.58万名被执行人，累计查询到银行存款39794.72亿元；查询到存款后采取网上冻结的案件17.99万件，涉及18.86万名被执行人，冻结金额465.19亿元；冻结后实施网上扣划的案件1.78万件，涉及1.8万名被执行人，扣划金额16.27亿元。

  二是远程指挥系统初具规模。最高人民法院已与32个高级法院和1228个中、基层法院的执行指挥系统进行了音视频对接，与18个高级法院和885个中、基层法院的单兵/车载系统进行了音视频对接。通过远程执行指挥系统，最高人民法院、各高级人民法院可以指挥、协调、督办下级法院重大执行案件，组织协调跨省执行查控及应对各种突发事件。执行法院可以通过远程执行指挥系统对执行案件现场远程指挥、研判，统一调配执行力量，实现跨地域间法院的协同配合、联合执行。

  三是信用惩戒系统威慑效果明显。最高人民法院建立失信被执行人名单制度，及时汇集各级法院报送的失信被执行人信息向社会公开，并与铁路总公司、中国民航信息网络股份有限公司、人民银行征信中心、银监会、银行业金融机构、工商总局、农业部、交通部、证监会、中国银联、中国中小企业协会、支付宝、芝麻信用、腾讯公司及京东等单位进行网络对接，限制失信被执行人乘坐列车软卧、高铁和其他动车一等以上座位及飞机，限制办理贷款和发放信用卡，限制担任公司的法定代表人、董事、监事和高级管理人员，纳入各领域信用评价体系，在证券期货行政许可等环节进行限制或者约束，纳入“国家公共服务示范平台”等信用平台和官方网站，在互联网生产、经营场景下对失信被执行人进行惩戒等。2016年1月，最高人民法院和国家发改委等43家单位联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》，共推出了八大类55项惩戒措施，涉及30多个重点领域。据统计，10%以上的失信被执行人慑于联合信用惩戒的威力而自动履行义务，或者与申请执行人协商达成和解协议。

  四是执行信息公开全面推进。最高人民法院先后在官方网站上开通了全国法院被执行人信息查询平台、失信被执行人名单信息公布与查询平台、执行案件流程信息公开平台和执行裁判文书公开平台，当事人和社会公众可查询未执结的执行案件信息、失信被执行人及失信情形、执行案件的进展情况、执行裁判文书等信息。2014年11月，最高人民法院将上述信息公开平台进行有机整合，组建中国执行信息公开网并正式开通，当事人和社会公众登陆该网可以查询到人民法院对外公开的、与执行案件有关的全部信息。执行办案人员在内网办案系统进行网上办案，随着案件进程的推进，调卷、文书制作、送达等流程节点信息将自动通过网络向当事人预留的手机号推送。除此以外，当事人还可通过12368电话语音系统、电子公告屏和触摸屏、手机WAP、微信等渠道获取案件流程信息。

科学定位，明确目标

  执行难的成因具有复杂的社会因素，不能简单归结为法院执行不力。执行难应是指有财产可供执行而不能得到及时全部执行的情况，主要表现为被执行人抗拒或规避执行、转移或隐匿财产、逃废债务；法院执行手段匮乏、执行措施不力或出现消极执行、拖延执行，以及有关人员或部门干预执行等情形。

  执行能否到位，最终取决于债务人有无财产，如果债务人没有财产，执行即使使出浑身解数也无法实现判决，这是不言自明的道理。对无财产可供执行案件应通过破产或司法救助等相关制度予以解决，这需要当事人和全社会给予充分理解。如果把被执行人完全丧失履行能力的情形都视为执行难，将会造成人民法院不能承受之重。

  因此，人民法院解决执行难，就是要把有限的司法资源用在有财产可供执行的案件上，使这部分案件全部或绝大部分得到及时依法执行。为此，人民法院要致力于解决自身存在的消极执行、拖延执行、不规范执行等问题，不断增强执行流程的公开性、透明度，以公开公平公正提高人民群众对执行工作的满意度。对那些无财产可供执行的案件则要建立执行程序退出机制，通过完善相应的法律制度或社会保障制度来解决，比如建立自然人或非法人的破产制度以及强制破产程序、简易破产程序来消化无财产可供执行的案件；对涉民生的无财产可供执行案件，还要通过社会救助、社会保障、司法救助制度来予以消化等。

  基本解决执行难的总体目标，概括起来说，就是要通过各种有效措施，使被执行人规避执行、抗拒执行等不良现象得到基本遏制，人民法院消极执行、拖延执行、选择性执行、乱执行和外界干预执行的现象基本消除，通过严格的认定标准和令人信服的甄别手段将无财产可供执行案件剔除出执行难的范畴，确保有财产可供执行案件全部或绝大部分得到及时依法执行，全社会理解执行、尊重执行、协助执行的广泛共识基本形成。

多管齐下，综合治理

  执行难问题长期存在，成因复杂。解决执行难，也要多管齐下，综合治理。而优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革就是解决执行难的一项重要措施。

  2014年10月23日，十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出“完善司法体制，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。

  其实在此之前，法院系统内部已经开始了关于审判权与执行权分离的改革。从上世纪80年代后期开始，地方法院陆续将执行工作从审判庭分离出来，交由专门设立的执行庭来负责。现在，全国四级法院均全部成立了执行局，专门负责生效裁判的执行，积累了很多经验，也取得了比较大的成绩，审判权与执行权在法院内部的分离改革成效明显。《决定》关于“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”的要求，既是对法院内部审执分离改革的肯定，也体现了要进一步推进审执分离改革的决心。

  有专家说，执行程序立法供给不足是我国执行难和执行乱的症结所在。理论和实务界强烈呼吁将执行程序从民事诉讼法典中独立出来，制定单行的强制执行法。每年“两会”，强制执行法都是代表和委员们关注的热点问题；法学界学者也多次呼吁制定单行的强制执行法；全国各级法院更是盼望强制执行法早日出台。

  “到现在为止，国家的立法工作中，还没有出现哪一部立法像最高人民法院推进强制执行法这样，已经坚持推动了十几年。而且这部法律是最高人民法院自己要求限制自己的权力，或者规范自己这种权力的行使程序。”民事诉讼法学家肖建国如是评论。

  对此《决定》明确提出：“切实解决执行难，制定强制执行法，规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。”

  法治的精髓在于法律的权威在民众心中得以确立，于司法实践则为生效法律文书得以正确、及时地执行，否则，整个诉讼活动所取得的一切成果将荡然无存。

  人民法院向执行难宣战，回应的是党中央关于全面推进依法治国的呼唤，满足的是人民群众迫切的司法需求，践行的是法治中国的伟大征程。为此，人民法院义无反顾，勇于担当。

  如今，总攻的号角已经吹响，行军路线图业已清晰。时不我待，只争朝夕，在风起云涌的法院信息化和司法体制改革的浪潮中，人民法院一定能在不久的将来向党和人民交出一份“打赢执行难硬仗”的出色答卷！