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2024-03-29
星期五

《中国审判》2016.13 143 出版日期:2016-07-05

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人民司法建设的回顾与思考

文 西北政法大学教授 汪世荣

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  人民司法指中国共产党领导下的司法组织与司法活动,包括革命根据地和新中国两个时期,经历了陕甘宁边区时期的探索创建和改革开放后的完善发展两个阶段(以下简称创建时期和发展时期),内容涉及司法环境建设、司法体制建设和司法机制建设等方面。总结人民司法的经验和教训,继承、发扬人民司法优良传统,是建立现代国家治理体系、提高治理能力的需要。司法改革必须直面中华司法传统、人民司法传统和西方司法传统,吸收人类一切文明成果,适应现代法治的要求。

优化司法环境

夯实人民司法的社会基础

  在人民司法的创建时期,陕甘宁边区广泛推行民间调解,作为人民司法创建标志性的马锡五审判方式诞生,陕甘宁边区高等法院院长由边区参议会直接选举产生,如此等等,标志着人民司法道路的成功探索和实践。便利群众诉讼,注重调查研究,听取群众意见,判决合情合理,成为人民司法的基本内涵。人民司法的确立,是中国共产党群众路线在司法领域成功运用的产物。

  陕甘宁边区时期人民司法的成功实践,就建立在重视司法环境建设基础之上。1939年陕甘宁边区第一届参议会制定了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》,1941年第二届参议会制定了《陕甘宁边区施政纲领》,明确规定:“发扬民主政治,采用直接、普遍、平等、不记名的选举制度、健全民主集中制的政治机构,增强人民抗日之自治能力。”“保证各机关之职员有三分之二为党外人士充任。”《陕甘宁边区保障人权财权条例》规定:“保障边区一切抗日人民的私有财产及依法之使用及收益自由权(包括土地、房屋、债权及一切资财)。”《陕甘宁边区土地条例》:“确定土地私有制,人民经分配所得之土地,即为其私人所有。”“依法保证人民土地私有制的原则,凡合法土地所有人在法令限制范围内,对于其所有土地有自由使用、收益和处分(买卖、典当、抵押、赠与、继承等)之权。”

  人民群众成了社会的主人,成了推动社会建设的力量。普选运动极大地调动了群众的政治热情,民主政治成为推动民族革命和社会建设的根本动力。司法环境的优化,为人民司法的形成,创造了良好的条件。例如,仅仅法制研究机构,就包括:1937年4月成立的“选举法起草委员会”、1937年4月成立的“组织法起草委员会”、1938年成立的“陕甘宁边区法令研究委员会”、1938年8月成立的“陕甘宁边区地方单行法规起草委员会”、1941年9月成立的“陕甘宁边区法制室”、1941年成立的“中国新法学会”、1943年11月成立的“陕甘宁边区司法公正研究委员会”、1944年2月成立的“陕甘宁边区司法委员会”、1945年10月成立的“边区政府宪法研究会”等。这些组织的存在,是社会建设成效的体现,也是推动司法进步的力量。

  早在1943年推行马锡五审判方式、健全调处调解工作的过程中,晋察冀边区高等法院就指出:“司法工作应把大力放在领导区村调解调处工作上面,争取绝大部分案件在区村能够得到合理的解决。”这是实行巡回审判、精审精判的环境和条件。在司法缺乏权威,相似的案件不断重复提交法庭,只有司法一种渠道解决纠纷的情况下,“应付型”司法必然导致效率低下和相似问题作出相互矛盾裁判的可悲结果。

  在人民司法的发展时期,教育振兴、民主法制建设、社会组织建设,尤其是律师制度的建立,为人民司法的恢复和发展创造了良好的条件。律师制度的建立和健全,对司法公正目标的实现产生了深远的影响。仲裁制度、人民调解制度成为与司法制度并驾齐驱的多元纠纷解决机制,人民司法作为“多元”纠纷解决机制中的“一元”,必将成为纠纷化解的重要而非唯一渠道。多元机制中的司法作为纠纷解决的最后渠道,权威性是根本要求。

  民主法治建设,为司法环境的优化创造了条件。社会组织的建立健全,村民自治、居民自治的推动,仲裁制度和人民调解制度的不断完善,进入司法领域的纠纷大量下降,只有如此,才能为公正司法奠定基础。良好社会是公正司法的前提,优化司法环境是人民司法建设的重要经验。

改革司法体制

凸显人民司法的公正目标

  在人民司法的创建时期,大胆进行了司法体制的改革和探索,陕甘宁边区司法经历了一个不断改革、不断完善的过程。陕甘宁边区先后建立的审判组织包括:县司法处、地方法院、边区高等法院分庭、边区高等法院、边区政府审判委员会。大部分时间实行两审终审,期间三审终审试行一年半时间。体现了围绕司法公正,不断改革、永不停歇的精神。

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苏维埃临时最高法院旧址

  县司法处是一审机构,县长兼任司法处长,同时配备有裁判员和书记员。为了提高一审案件的质量,陕甘宁边区还曾于1941年至1942年期间在一些中心县市(一般为专区所在地),如绥德、延安、新正、庆阳等地设地方法院,以推动司法组织的正规化。为了明确诉讼程序,1943年4月,在改造地方法院的基础上设立了陕甘宁边区高等法院分庭,是二审机关。先后设立的高等法院分庭包括:绥德高等法院分庭、三边高等法院分庭、陇东高等法院分庭、关中高等法院分庭、延署高等法院分庭、黄龙高等法院分庭等。陕甘宁边区高等法院是上诉审机构,或者特别重大的刑事案件的一审机构。黄克功案确立了对此类案件的一审终审制度。边区政府审判委员会存在期间为1942年8月至1944年2月,先后审理并判决了20余起重大刑事、民事案件。

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红安七里坪革命法庭

  陕甘宁边区司法机构不断改革的目的,是孜孜以求地实现司法公正。三审制度建立的基础,是边区的领导人认为:“多一层审级,人民的权利就多一重保障。”但事实表明,在案件事实没有查明的情况下,实行三审的意义极其有限。如果说三审主要是法律审,陕甘宁边区缺乏通过审级制度解释宪法的动力,也没有通过最高司法机关明确公民权利界限、确定公权力范围的客观要求。

  解放初期仍然沿用了陕甘宁边区的司法体制,1951年9月3日,中央人民政府政务委员会第12次会议通过的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》第10条第2款规定:“各级人民法院(包括最高人民法院、分庭)为同级人民政府的组成部分,受同级人民政府委员会的领导和监督。省级人民法院分院、分庭受其所在专区的指导。”但是,1954年制定的《中华人民共和国人民法院组织法》(以下简称《法院组织法》)确立了新的司法体制,《法院组织法》第一条规定:“中华人民共和国的审判权由人民法院行使”;第四条规定:“人民法院审理案件,只服从法律。”由于“文革”的发生,“五四宪法”所确立的司法体制,没有得到真正的实施。

  在人民司法的发展阶段,人民代表大会制度下,“一府两院”架构得以建立,行政权和司法权并列,1982年《宪法》第三条规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”正是在《宪法》体制下,《行政诉讼法》才得以出台,行政诉讼案件的审理,成为这一时期的亮点之一。

  “司法改革”成为这一时期的热门话题,面对诸如“执行难”、涉法上访、司法不公乃至“司法腐败”,审判方式改革成为寻找司法公正的钥匙。《中华人民共和国国家赔偿法》的制定实施,承认司法可能对公民造成伤害的事实,并予以补偿。“法院道歉”也以登门道歉、网上道歉等各种不同形式出现在公众视野。但是,与创建时期不同的是,审级制度改革等问题,还需要进一步的理论和实证的分析与研究。

  尽管如此,司法公正成为这 一 时 期 的最强音。建立中国特色的社会主义司法制度被提上了议事日程,“公正、高效、权威”的社会主义司法制度的建设目标,成为了共识。人民司法创建时期行之有效的诸如巡回审判、调解与审判结合、马锡五审判方式等,也受到了重视。

健全司法机制

规范人民司法的运作程序

  在人民司法的创建时期,明确提出了司法公正思想。马锡五对司法公正的表述是“合情合理”:“在审判案件时,必须照顾边区群众的实际生活,切实调查研究,分清是非轻重,求得迅速合理的解决。”这种概括,既是对司法活动前提的描述,也体现了方法和结果的要求。司法公正的实现,首先是法官积极主动的追求,其次是通过特定审判形式予以体现。司法公正是法官有意识、有目的和有方向的不懈追求过程,不仅体现在特定的审判方式之中,更体现在对纠纷迅速合理的解决结果。通过法官的积极努力,通过个人修养,通过整体素质的提升,使案件的裁判符合公正的要求,满足当事人和社会的预期,实现实体公正与程序公正的有机统一。

  审判方式是司法环境与条件的产物,是司法活动的具体表现形式,是司法目标的追求形式。围绕“合情合理”的司法公正内容,陕甘宁边区采取了“谈话方式”的法庭审判,克服律师制度缺乏,当事人语言、文字表述的障碍;实现公审大会,将法律的教育功能、惩罚功能和预防功能有机结合;实行就地审判,方便当事人诉讼,方便群众参与旁听,方便法庭调查取证;实行巡回审判,方便当事人上诉,对基层司法进行切实有效的指导,提高审判质量;实行审判与调解结合,重视达成调解协议后及时履行,彻底解决纠纷,化解矛盾。马锡五审判方式是司法运作的独特程序,是一种全新的司法机制,其适用的基础是律师制度缺乏,当事人文化水平落后,司法担负着改造社会的职责,承载着推动社会变革的重任。

  在人民司法的发展阶段,围绕司法公正的实现,建立严密的司法权运作机制,取得了明显的进展。案例指导机制、司法纠错与惩戒机制、判决书公开机制,成为保障司法公正的基本手段。律师制度作为一项基本的司法制度得到建立,公民权利意识得到了普及,法官、检察官、律师的行业管理成为职业管理的基本模式。但是,如何保证相似案件得到相同裁判,如何及时发现和纠正冤假错案,如何通过司法公开实现司法公正,如此等等,司法机制建设成为这一时期的重心。司法机制的目标,是切实有效落实“让审理者裁判、由裁判者负责”。

  总之,公正、高效、权威的中国特色社会主义司法制度建设,应当注重顶层设计。如果说司法环境属于条件建设,司法体制则属于硬件建设,司法机制就是软件建设。良好的司法环境对塑造司法的品质意义重大,社会建设与司法建设相互依存,相互促进,司法只有主动关注社会变革,积极回应社会需求,才能适应社会的发展,推动社会进步。健全的司法体制、明晰的权力界限,是司法权运行的基本条件,以审判权为中心,健全完善司法体制,也是司法改革的应有之义。从人民法院自我完善的角度来看,司法改革的重点是建立有效的运作机制,监督、保障并重,实现程序公正和实体公正的有机统一。

[本文为国家社科基金重大项目“全面推动依法治国重大现实问题研究”(批准号2015MZD042)阶段性研究成果]

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