文 | 本刊记者 袁定波 通讯员 王芳

破产法是市场经济的“小宪法”，破产审判工作在促进企业优胜劣汰、市场化竞争、优化社会资源配置等方面发挥了不可替代的积极作用。党的十九大报告指出，我国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是迫切要求和战略目标。要以供给侧结构性改革为主线，不断增强我国经济创新力和竞争力。

在深入学习贯彻党的十九大精神，深化供给侧结构性改革背景下，如何通过破产制度完善市场主体救治和退出机制，破产司法如何做到与市场经济发展相适应，是关乎市场健康发展的重大命题，不仅需要司法机关的探索，也需要学术理论的支撑和社会各界的广泛参与。

2017年11月6日，由深圳市中级人民法院主办，深圳市企业破产学会和深圳市蓝海现代法律服务发展中心协办的“市场化破产高峰论坛”在深圳举行。此次论坛围绕法院重整、清算等审判经验，结合学界最新研究成果，以国际化、前瞻性为导向，深入探讨了市场化破产的核心法律话题。

完善市场化破产机制

全国人大常委会委员、法律委员会副主任苏泽林在会上回顾了企业破产法自2006年8月27日实施以来的探索与创新。他指出，现行的企业破产法借鉴了国际先进的破产法立法理念，有很多立法上的亮点。随着经济形势的日益发展变化，司法实践对于破产法的适用提出了很多新的要求，其中有一些在原先破产法立法的过程中尚未涉及。破产实务工作者、人民法院、中介机构、专家学者群策群力，开拓创新，探索了很多有指导意义的新举措和新方法：如管理人分级分类管理制度、破产案件援助基金制度、执行程序转破产制度、破产财产网络拍卖制度等具有实践创新特色的制度，丰富了破产法的立法内容。同时，苏泽林还指出，实践中仍然存在着市场化破产理念不足、破产制度不够完善等问题。

苏泽林认为，市场化的破产法制度，是现代化市场经济法律制度的重要组成部分。没有退出机制的市场化，就很难说市场经济达到了较高的发展水平。当前，在完善市场化的破产机制过程中，必须高度重视以下几项工作：

树立市场化、法治化破产理念，有效发挥破产制度的价值。在破产方面，现有的商事观念还在相当程度上制约着破产法的适用和发展。当前，我们要引领树立正确的破产观念，要向社会持续宣传法律效果与社会效果俱佳的破产案例，通过典型案例来引导社会各界全面、正确认识企业破产制度。通过宣传，尤其要消除破产制度等同于企业消亡的认识误区，要充分彰显破产重整、和解在化解企业危机、优化资源配置，提升产业层次方面的特殊功效。

>>全国人大常委会、法律委员会副主任 苏泽林

注重法律制度顶层设计，适时修改完善破产相关法律制度。十年来，在企业破产制度适用中经过实践检验的正确、有益经验需要法律及时确认，破产工作的深入推进也迫切需要法律提供支持和保障。因此，应当注重法律制度顶层设计，适时修改完善相关法律。一方面要推动政府建立专门的破产管理机构，另一方面要及时修改企业破产法等相关法律，切实排除破产实施中的制度障碍。

强化破产管理人队伍建设。在管理人建设问题上，需要遵循市场化精神，发挥好市场机制的作用。一方面应当支持和引导破产管理人建立破产管理人协会，由协会发挥对管理人的规范、指导等职能。另一方面要扩大管理人来源，吸收擅长企业管理、熟悉科学技术的专门人才充实管理人队伍，强化管理人队伍的人才集聚。此外，应当由财政出资设立破产相关费用的保障基金，解决企业财产不足以支付管理人报酬时的经费保障问题。

完善企业破产的配套机制。中央经济工作会议强调要依法为实施市场化破产程序创造条件。企业破产是一项系统工程，一个企业的破产不仅会产生债权债务清偿、财产资源分配等法律问题，还会产生诸如职工就业安置、社会救济、工商调整、企业信用修复等一系列问题。没有完善的外部环境和制度配套，破产法难以深入实施。地方政府应当积极建立企业破产工作统一协调机制，并由该协调机制来统筹企业破产、清算相关工作，一体解决企业破产、清算暴露出的各方面问题。

积极支持人民法院破产审判专业化建设。建立专门的破产审判庭，培养专门的破产审判队伍，实现破产审理专业化，既有利于完善破产审理机制，也能推进实现破产审理常态化。各地应高度重视人民法院建立破产审判庭问题，并尽快采取有力措施加以解决。近年来在实务经验的总结、理论研究的深入、管理人队伍的发展和规范、配套制度的建立和完善方面取得的成果，都依赖于对破产专业化队伍的长期重视。地方党委、人大、政府应当汲取经验，积极支持人民法院加强破产审判力量，建立破产专业审判庭，配备充足的审判力量，推动企业破产法治化蓬勃开展。

>>时任最高人民法院审判委员会专职委员杜万华在会上讲话

要用好用足现有的制度、政策资源，寻求破产工作新的突破。深圳特区在立法权方面有独特的优势，也有相当的灵活性，应当发挥主动性，对于实践中成熟的经验及时总结，必要时可以以地方立法的方式作出规定。对此，立法机关应当给予重视和支持。就其他地区而言，当前必须用好用足既有的制度和政策资源，努力寻求破产工作新的突破。立法的发展有时只能跟随实践的脚步。各地在企业破产工作中不能因为法律没有明确规定就裹足不前、瞻前顾后，应当发挥首创精神，依照法律的原则和精神勇于探索、大胆实践。

推动常态化规范化法治化

2007年企业破产法实施之时，中国经济经历了改革开放以来近三十年的高速发展，逐步进入换挡转型期。2008年全球金融危机爆发后，金融危机及其余波引发大量企业兼并重组、破产重整和清算，新的经济形态和世界格局在震荡中逐步调适。与此相对应的是，企业破产法实施后的相当一段时间内，由于对破产制度的认识不全面、企业破产配套制度不完善、破产审理工作机制不健全等因素影响，企业破产工作的开展遇到了较多困难。企业破产制度在优化资源配置，规范市场秩序等方面的作用未能充分发挥。

时任最高人民法院审判委员会专职委员杜万华在会上指出，党的十九大报告对今后如何建立我国的现代化经济体系提出了新要求。要贯彻新的发展理念，以供给侧结构改革为主线，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制；进一步深化供给侧结构性改革，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势。破产重整制度在化解债务危机、提升产业层次方面具有重要的作用，破产清算制度在优化资源配置、促进市场出清方面具有特殊的功能。全体法律界、经济界同仁在保障供给侧结构性改革的推进中，应当敢于作为、勇于担当、大胆探索、不断前进。

杜万华表示，2016年以来，人民法院认真贯彻中央精神，及时确立了“以服务供给侧结构性改革为目标，依法积极开展破产案件审理，充分发挥破产审判职能，努力营造市场化破产的良好司法环境，切实推动破产审判工作常态化、规范化、法治化”工作思路，各项工作也取得了明显成效。在当前和今后一个时期，需要高度重视以下几个问题：

破产管理人队伍建设是破产审判工作的重中之重。应当注意：第一，扩大破产管理人的来源。需要有一些懂得企业经营管理、科学和技术的人才，以便判断引入的新技术是否有利于破产企业的发展。第二，规范破产管理人的管理。尤其是要推动建立管理人协会等自律组织来统一管理的模式。第三，畅通破产管理人工作程序。管理人自治组织要开展积极有效工作，各地法院也要予以支持和帮助。

2016年以来，就全面推进执行案件转入破产审查工作，最高人民法院已下发了一系列文件并狠抓落实，从目前来看，企业破产受理渠道明显通畅。今后，各地法院要继续切实抓好企业破产案件依法、便捷受理。针对企业破产受理中的新问题，要落实企业破产受理情况通报、违法拒绝受理企业破产通报等制度。同时要指导好各地法院及时对无财产可供执行的企业分类梳理，做好破产审查与执行程序的衔接。

企业破产审判难度大、事务杂、问题多，需要破产审判专业化。截至2017年，全国共有90家法院新设立了清算与破产审判庭，其中广东等4个地区的高级法院设立了专门审判庭，相应人员也将逐步调整配备到位。接下来要继续扩大，经济发达省份要摸清底数，开展破产庭、破产审判队伍建设的谋划。经济发达城市的中级人民法院都应当探索设立专门的清算与破产审判庭。在专业化建设过程中要同步解决法院内部立案、审判、执行环节与破产工作的协作问题。

切实建立破产审理工作三项机制。建立破产重整企业识别机制。对困境企业要分类评估、分别处置，对于仍具有经营价值的企业，开展破产重整。对于耗费资源、不宜再保留的企业，进行破产清算。建立府院企业破产工作统一协调机制。由该协调机制来统筹解决破产业务指导、信息提供、破产企业职工安置、维护稳定等方面问题。建立合法有序的利益衡平机制。要依法处理好职工工资、国家税收、担保债权、普通债权的实现顺序和实现方式问题，防范企业逃废债务，落实和强化破产终结后的法律责任。

强化运用信息化手段促进企业依法高效破产。“全国企业破产重整案件信息网”及其相应的法官、破产管理人工作平台，形成了“一网两平台”格局。今后一个时期，人民法院将充分运用信息化手段，促进企业破产规范化，提高企业破产效率及推动企业破产法治化。信息网使破产行为受公众监督，同时力促资本、技术、管理能力等要素在全国乃至全球范围内自由流动和有效配置，运用信息化手段深入实践法律程序，平衡各方利益诉求，实现公平保护。

与有关政府机关共同推动完善破产配套制度。当前，亟待解决破产企业的税收优惠问题。建议立法机关制定对破产企业豁免债务和财产处置所得减免税收的规定，规范各地自行协商采取的税收优惠政策，确保税收法定原则严格落实。另外，企业信用修复问题对重整企业影响巨大。重整成功后的企业信用记录应当重新开始。有关部门应针对重整企业出台信用修复管理规定，统筹解决银行、税务、工商对重整企业的信用修复问题。

审慎化解企业互保联保风险。金融借款中，企业互保联保、企业主担保有蔓延扩大之势。对此，一方面要建议金融监管机关完善信贷管理，加强对贷款市场的风险评估和论证，合理把控企业的债务结构，防止用担保作为防范贷款市场风险的唯一手段，坚决克服过度担保；另一方面要支持金融机构为实体经济服务，防范金融风险。针对互保联保中存在的内外勾结骗取贷款等犯罪行为，应依法严厉惩处，通过打击犯罪，从法律上切断互保链，将具有运营价值的担保企业解救出来。

发展破产管理人制度

我国企业破产法吸收现代破产法的先进经验确立了管理人制度，由管理人来承担推进企业破产程序的职责。最高人民法院按照企业破产法的原则和精神颁布制定了两部司法解释和企业破产法一起形成了目前管理人制度的基本格局。

最高人民法院民事审判第二庭副庭长关丽指出，十年来，各地法院按照法律制度的要求，制定了管理人名册，在个案中依法指定管理人，开展对管理人的指导，较好地处理了一批企业破产案件，实现了债权人、债务人与其他相关利益主体的利益公平保护，同时管理人队伍也在办理破产案件的实践中得到锻炼，破产管理的经验和水平得到了提升。但在供给侧结构性改革中，随着企业破产实践的深入推进，现行管理人制度在很多方面不能适应新的情况和要求，管理人在企业破产中的积极有利作用未能充分发挥出来。具体表现在以下几个方面：一是管理人指定方式存在不足。管理人的指定主要是采取摇号、抽签等随机方式在管理人名册中指定。对于更多的破产案件尤其是破产重整案件，采取随机方式确定管理人可能不能胜任。这给企业破产的顺利推进造成了障碍。二是破产管理人的结构和个案中的管理团队还不够优化。对于企业清算中的营运价值，还需要企业经营机构甚至专业人员进行判断。现行破产管理人基本上是由律师事务所、会计师事务所和破产清算事务所构成，在引入具有企业管理经验和科学技术知识的专业人员加入破产管理人方面，实践还很不充分。三是管理人地区发展不平衡，破产管理的整体水平有待提高。虽然各高级法院和一些中级法院，都建立了管理人名册，但是很多地方入册的中介机构并无破产管理实践经验，无法应对重大破产案件。四是管理人与法院的职能部门相应权利边界不清晰。管理人缺位与法院越位的现象常见，这使得管理人从破产程序当中的决策者沦为简单的执行者，不仅有违法律的规定，更不利于依法履职意识的强化。五是管理人履行职务的法律手段不足，工作开展存在困难。尤其是由非律师的破产清算事务所担任管理人时，其在调查债务人相关情况时难以依法履职。六是管理人报酬的保障机制未建立。由于未建立管理人报酬保障机制，管理人依法认真推进破产工作积极性会受到影响。

>>最高人民法院民事审判第二庭副庭长 关丽

对于目前管理人制度运行当中存在的问题，关丽表示，下一步将着重处理好几个关系：一是要处理好管理人的专业化与适当扩大管理人来源之间的关系。二是要处理好在管理人选任中法院指定与利害关系人推荐之间的关系。三是要处理好管理人职权保障与管理人自身队伍良性发展之间的关系。

对于今后一个时期破产管理人制度运行与管理工作的开展，关丽认为，主要从几个方面来进行：一是要完善管理人指定机制。主要是对于简单的与复杂的破产案件的管理人指定进行区分，以及在管理人队伍不成熟的地区，探索联合管理人共同推动破产程序等方式。二是及时扩充管理人队伍。法院要对管理人搭建管理人团队进行指导，改变管理人队伍构成单一的局面，优化管理人队伍人才结构。三是要健全对管理人激励的模式。通过设立严格的管理人资格准入制度，管理人分级、分类管理制度等，既保障选择过程的公平性，又实现管理水平的匹配。四是要支持和推进管理人自律管理。建立管理人协会以强化管理人行业自治，并且同步推进各省业务管理的规范化。五是要依法进一步理清人民法院与管理人的关系及各自职权，促进管理人依法履职。破产程序中应当凸显管理人的独立性，法院确认并保护其独立履职主体。应通过法律层面的制度设计改进法院对管理人的监督与追责手段，切实避免人民法院从破产程序的推动者变为破产实务的主导决策者。六是要推动建立专项基金保障破产费用。当前破产费用缺乏，导致无法支付管理人报酬的问题还比较突出。一方面社会相关方面要推动建立政府财政援助的常规机制，另一方面也要研究探索企业正常经营中自行提取破产费用的基金，管理人在收取报酬时提取一定的比例建立报酬基金的方式。