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2021-10-21
星期四

《中国审判》35/36(上) 189/190 出版日期:2017-12-25

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以十九大精神为指引 推动新时代国家赔偿和司法救助工作的新发展

文 | 最高人民法院副院长 陶凯元

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党的十八大以来,在最高人民法院党组的正确领导下,人民法院国家赔偿和司法救助工作取得了突破性的进展,一批重大敏感刑事冤错赔偿案件得以依法妥处,司法救助工作“救助案件司法化、救助制度法治化”的原则得以确立,各级人民法院切实加强人权司法保障,努力让人民群众在每一个国家赔偿与司法救助案件中感受到公平正义,体现了以人民为中心的思想,回应了人民群众的关切,得到了社会各界的广泛认可。党的十九大作出了中国特色社会主义进入新时代、社会主要矛盾发生转变等重大政治判断,并就民主法治建设、增进民生福祉等提出了若干新要求。刚刚闭幕的中央政法工作会议,也强调要坚持以人民为中心的发展思想,以加强人权司法保障、产权司法保护为切入点。对于人民法院国家赔偿和司法救助工作而言,认真贯彻落实十九大精神和中央政法工作会议精神,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,与时俱进地将工作重心从国家赔偿一元重心拓展到国家赔偿和司法救助二元重心,进而推动二者的协同发展,是契合新时代要求的最佳选择。

一、找准新时代国家赔偿与司法救助工作的政治定位

从世界范围来看,国家赔偿和司法救助都是带有浓厚伦理气息和政治色彩的人权司法保障制度。前者是人民主权理论的实践机制,是法治文明走向实质正义的里程碑;后者则是社会福利理论的实践机制,是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。我国宪法明确规定,人民是国家的主人,国家尊重和保障人权,因国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人有依照法律规定取得赔偿的权利。十八大以来,全面深化改革的出发点和落脚点是促进社会公平正义、增进人民福祉,总目标是完善和发展中国特色社会主义、推进国家治理体系和治理能力的现代化;依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。因此,做好国家赔偿和司法救助工作是人民法院的重要职责,是司法捍卫人民民主、尊重和保障人权、平衡社会利益、促进国家治理现代化的重要体现,也是司法公信力和司法权威修复提升的重要途径。

党的十九大进一步宣示了中国共产党人的初心和使命是“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴”,吹响了“决胜全面建成小康社会,夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利”的号角。广大从事国家赔偿和司法救助工作的审判人员,唯有在学懂弄通十九大精神的基础上,才能把握新时代的新要求,才能凝聚思想共识和智慧力量,更加有效地做实和推动工作发展。

—十九大报告指出,新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。具体而言,人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高的要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。同时,我国社会生产力水平总体上显著提高,更加突出的问题是发展不平衡。这一关乎全局的历史性变化,对党和国家的各项工作提出了许多新要求。为此我们必须坚持以人民为中心的思想,不断促进人的全面发展、实现全体人民共同富裕。而国家赔偿和司法救助都是存在于司法过程中的国民收入分配再调节机制,又都具有前述若干特殊价值,故特别契合解决新的社会主要矛盾的需要,值得各级人民法院从全局的角度加以重视,不断提高两项工作的履职能力和水平。

—十九大报告指出,新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略由“十四个坚持”共同构成。其中,坚持以人民为中心,必须把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动中;坚持全面深化改革,必须不断推进国家治理体系和治理能力现代化;坚持新发展理念,必须是包括共享理念在内的科学发展;坚持人民当家作主,必须健全民主制度;坚持全面依法治国,必须坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设;坚持在发展中保障和改善民生,必须在弱有所扶等方面不断取得新进展,保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。这些要求,为新时代国家赔偿和司法救助工作指明了努力和发展的方向。

—十九大报告指出,全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,要深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。习近平总书记指出,人民群众每一次求告无门、每一次经历冤假错案,损害的都是他们对社会公平正义的信心。国家赔偿对冤错案件受害人的赔偿抚慰,司法救助对求救、求助无门的弱势群体给予的生存照顾,都是让人民群众切身感受“司法公正”的重要桥梁。因此,将公正融于国家赔偿和司法救助的具体实践之中,将每一个国家赔偿、司法救助案件做实做细、抓紧抓好,以工匠精神和精细化的工作态度着力打造经得起法律、人民和历史检验的铁案,是新时代深化依法治国实践的题中之义。

二、推动新时代国家赔偿与司法救助工作的协同发展

与时俱进,是马克思主义的理论品质;一切从实际出发,是马克思主义哲学的根本要求。对于国家赔偿审判系统而言,尽快将司法救助工作提升至与国家赔偿工作同等重要的地位,实现二元并重,进而实现二者的协同发展,就是从实际出发、与时俱进。这一工作重心的拓展,不但有宏大的新时代背景支撑,而且有明确的政策依据和紧迫的现实需求。

(一)中央政策坚定明确,资金保障总体充足

党的十八大以来,国家司法救助制度不断健全完善。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求,完善人权司法保障制度,健全国家司法救助制度;中央政法委随后牵头出台的《关于建立完善国家司法救助制度的意见(试行)》指出,开展国家司法救助是中国特色社会主义司法制度的内在要求,是改善民生、健全社会保障体系的重要组成部分;十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步要求,健全国家司法救助体系,保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。如前所述,十九大报告不仅继续强调加强民主法治建设和增进民生福祉的重要性,而且进一步强调以人民为中心,在弱有所扶上不断取得新进展,保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感。可见,中央对于司法救助工作是不断重视并内在延续的。此外,从近年的经费保障来看,中央预算连年保持在8亿元左右,地方配套预算平均可达19亿元,不可谓不充足。因此,面对人民群众对民主与法治、公平与正义提出的更高要求,面对鲜明有力的政策指引和强大充足的财力保障,各级人民法院必须将司法救助工作作为一项重要职责担当起来。

(二)司法改革方向明确,机遇挑战同时并存

国家赔偿法在内容体例上归属于宪法之下的国家法范畴,是直接保障宪法实施的宪法相关法;实践中,国家赔偿案件不仅广泛涉及三大诉讼和执行中的尖锐问题,而且往往引起社会各界的高度关注。因此,国家赔偿工作从来不以数量取胜,而是更看重专业水准和综合效果。在法官员额制改革完成以后,如何对从事国家赔偿工作的法官作出科学的绩效评价,是值得各级人民法院认真思考和研究的。倘若没有妥当的应对措施,国家赔偿审判队伍的稳定性和专业水准必然遭受较大冲击。然而,与挑战并存的正是机遇。一方面,中央政法委明确要求政法各单位指定专门机构和人员开展司法救助工作;另一方面,近几年全国法院年均办理4万余件司法救助案件,若平均到入额的国家赔偿法官,则能保证其办案数量达标甚至超标。面临如此巨大的历史契机,加之考虑到国家赔偿和司法救助工作的若干相通相近之处,将司法救助作为国家赔偿审判体系的第二个工作重心,就不失为消解前述冲击的上佳路径。申言之,只有确保从事国家赔偿和司法救助工作法官队伍的长期稳定性和发展后续力,才能有效保证两项人权司法保障事业的健康持续发展。20169月,最高人民法院已经成立司法救助委员会办公室,并与赔偿委员会办公室合署办公,下一步就是推动二元重心的有机协同发展。

(三)国家赔偿工作逐步成熟,司法救助工作方兴未艾

2010年国家赔偿法修正后,最高人民法院已先后出台了有关国家赔偿工作的一个新旧衔接规范、两个专门规范、四个程序规范和一个重要司法政策(精损),国家赔偿法律规范体系的建设任务基本完成,下一步应着重解决实体裁量标准的统一。而健全国家司法救助制度作为中央深改暨人民法院四五司改项目,方兴未艾。根据最高人民法院党组关于“救助制度法治化、救助案件司法化”的战略部署,赔偿办牵头开展了一系列工作,地方各级法院也积极落实,司法救助改革成效已得到初步体现。但该项工作仍处于开拓和亟待规范阶段,为确保人民群众在该项改革发展中有更多获得感,仍需在近几年陆续出台救助案件受理规定、办理程序规定、文书样式、救助标准、救助委员会工作规则、救助衔接机制规定等一系列规范性文件,另外还需完成若干对下督查指导任务,以确保此项改革任务得到稳步、全面、深入地推进。

三、把握新时代国家赔偿与司法救助工作的基本要求

实现国家赔偿与司法救助工作二元并重,是契合新时代要求、因循政策导向、满足发展需求的第一步;更进一步的目标,应是实现二元协同发展。为此,人民法院应以机制建设为切入点,辅以切实有效的举措,积极稳妥地推进两项工作。在此过程中,应优先研究解决二者共通的问题以及各自特别突出的问题。

(一)夯实基础保障机制

1.完善法规体系

党的十九大报告中提出,“以良法促进发展、保障善治”。现阶段,国家赔偿法律条款的有限性与权利救济保护要求的深入性,司法救助法律资源的匮乏性与人民群众救助期待的广泛性之间的矛盾,是制约赔偿救助法律体系发展的重要原因之一。鉴此,需要遵循以下几个方法论,积极构建符合人民群众期待、有效保障善治目标的法律适用规范体系。一要加强问题导向。及时总结在国家赔偿、司法救助工作中适用法律的新情况新问题,着力解决因法律供给不足引发的影响充分保障救济权利的问题,发挥司法的能动作用,适时提出修改完善法律的工作建议。二要拓宽研究思路,关注域外立法的成功经验,适时推动司法救助法的立法工作。三要创新工作方法,一方面要推动各级人民法院结合本地区、本法院的具体情况制定出台规范意见,另一方面最高人民法院也要按照司法实践需要的紧迫性和影响权利保护的重要性,尽快明确司法救助系列规范的出台时间表。四要尊重司法规律,充分认识司法救助立法任务的长期性和艰巨性。目前,要发挥指导意见、会议纪要、案例指导等灵活多样的规范指引作用,对实践经验比较成熟、各方认识比较一致的问题,成熟一个规范一个,逐步积累经验,推动司法救助法尽快出台。

2.建立资金保障机制

当前,人民法院司法救助工作面临的突出问题之一,就是财政预算总体充足,但实际使用率偏低且不平衡,同时中基层法院资金又相对短缺。突出问题之二,目前,有近50%的省份由政法委集中审批,影响了救助的及时性。相比之下,国家赔偿费用的总体保障情况要好一些,但调研显示也有部分地市级以下财政未将国家赔偿费用列入预算或者预算不足,导致法院只能采用“一案一申请一核付”的方式向财政部门申请核销国家赔偿费用,有的地方甚至实行年初报告、年终审批的方式,造成支付周期过长。此外,部分地方审核支付环节较多,并超越规定进行实体审查,甚至要求赔偿义务机关先行追偿追责才同意拨付赔偿金。以上情况说明,研究并完善与费用保障、审批、使用相关的工作机制,是促进国家赔偿与司法救助工作二元协同发展的重要课题。但考虑到这项工作涉及中央政法委、财政部等相关部门,司法体制改革又有省以下人财物统管的内容,宜由最高人民法院联合其他司法机关商请中央政法委、全国人大法工委、财政部等部门,适时共同推进。

3.加强队伍建设

队伍建设是人民法院永恒的主题,是各项工作的重中之重。国家赔偿和司法救助工作,都涉及司法和有关行政部门,涉及侦查、检察、审判、执行等多项职权,矛盾纠纷比较尖锐,处理难度相对较大。可以说,涉及面宽、专业度高、政策性强、工作难度大是两项工作的突出特点。《最高人民法院关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》规定司法救助委员会下设办公室,由赔偿委员会办公室行使其职能,也正是考虑到了两项工作的特点和紧密联系。在严格落实司法责任制、人员分类管理的背景之下,各级人民法院应充分把握两项工作的特点,尽快建设一支正规化专业化职业化的国家赔偿和司法救助工作审判队伍。要舍得把政治敏锐、经验丰富、善于做沟通协调工作的法官选派到赔偿救助岗位。同时,要建立科学合理的绩效考评机制。日前,最高人民法院党组已经审议通过了赔偿办提出的“按照1:1比例计算,但考虑到各地救助工作发展不平衡和规范化水平存在差异,各高级法院可结合司法改革方向和辖区实际情况,设定一个不超过每2件救助案件折算1件标准案件的比例区间,供辖区法院参照适用”的建议方案,各地应尽快落实执行。

(二)强化质效提升机制

1.强化智慧赔偿救助机制

近年来,人民法院启动了智慧法院建设工程。工作思路的调整和软硬件条件的改善,使得人民法院具备了拥抱“大数据”时代的能力。春种秋收。如今,司法大数据的挖掘和利用,已成为促进司法公信提升、经济社会发展、国家治理变革的基础性力量。但是,由于原有的功能定位和业务格局,人民法院旧有的司法救助工作,不但没有“大数据”可循,甚至连基本信息都无法做到上下级法院之间、法院与兄弟政法单位之间、法院与政法委之间的互通,因而也就无法实现有效的公开。如今,新的制度机制虽已逐步确立,但其实践效果究竟如何,尚缺乏以数据为支撑的科学论证。国家赔偿工作虽有一定的信息系统支撑,但因司法统计报表设计年代久远、现有案管信息不够全面细致等原因,数据的准确度、全面度都有很大欠缺。要妥善解决这一问题,必须深入探索赔偿救助与大数据、云计算等新技术的深度融合,加快构建信息共享、上下联动、科学决策的赔偿救助工作体系。当务之急,一是要加快建立四级法院司法救助信息动态数据平台,及时反馈司法救助的案件数量、救助金额、救助标准和救助执行情况。二是要协调公安、检察、民政、财政等部门,建立横向的司法救助信息沟通体系,解决重复赔偿救助和保障不足等问题,促进科学决策,提升审判质效。

2.强化阳光赔偿救助机制

司法公开是全面深化司法改革的重中之重。构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,及时回应社会对司法的关切,是新时期做好国家赔偿和司法救助工作,落实全面推进司法改革目标的重要抓手。今后一个时期应从三个方面着手:一是加强听证质证程序的使用,使国家赔偿和司法救助所强调的公平和正义以看得见的方式得以实现。对于司法解释明确可以采取质证方式的国家赔偿案件,尽量采用质证方式;对于司法救助案件,可以暂时参照《最高人民法院关于人民法院办理自赔案件程序的规定》。二是依托三大公开平台,提高案件公开程度和广度。充分利用审判流程信息公开网、中国庭审公开网和中国裁判文书网三大平台,加强国家赔偿和司法救助案件流程和结果的公开,加大决定文书的公开,强化质证听证庭审程序的公开,可以促进案件整体质效的提升。三是加强文书释法说理水平,提升人民群众对工作的认可度。对于争议较大的、影响当事人权利救济程度的,应当全面阐明事实、充分论述法律、准确阐明法理;应特别注意对人民群众情感的回应,传递司法温暖和法治温度。

3.强化督导问效和宣传机制

如前所述,国家赔偿和司法救助是带有浓厚伦理气息和政治色彩的人权司法保障制度。如果工作做不好,不仅会给人民群众的合法权益造成“二次伤害”,而且会直接影响人民法院在社会主义民主法治建设和民生保障领域的地位和形象。特别是对司法救助工作而言,既有的改革成果来之不易,面临的问题形势依旧突出严峻。对此,中央政法委经评估后认为,“当前国家司法救助已进入全面推进阶段,处在不进则退的关键节点上”。针对这一情况,一要定期开展全国性的专项检查,对工作不力、问题突出,影响司法改革大局的,要督促整改。二是要加强对下指导,在“天津会议”“福州会议”的基础上,继续总结推广有关法院的先进经验,研究解决该制度执行中的新情况新问题。三要做好制度宣传和深入解读,注重运用典型案例,讲好“平冤理直、纠错正偏”与“扶危济困、救急救难”的法治故事,提高人民群众对两项工作的知晓率和认同感。

(三)创新合力支持机制

1.加强对外工作衔接机制建设

国家赔偿和司法救助工作的特质,决定了这两项人权保障事业的发展,离不开各级党政机关的大力支持。各级人民法院要始终坚持党的领导、自觉接受人大和社会各界的监督,努力探索工作联动的结合点,善于与各地政法委的统一工作安排形成联动配合机制,共同解决好人民群众的合理合法利益诉求;要加强国家赔偿、司法救助与其他社会保障制度的衔接,加强救助经费保障、救助措施联动机制,与打造共建共享共治的社会治理目标形成合力;要妥善处理司法救助与其他救助之间的关系,通过科技手段构筑信息共享机制,加强协调合作,既要确保网底不破,避免因相互推诿造成生活急迫困难的群众得不到生存照顾,又要防止重复救助造成的财政资源浪费。

2.加强内部统筹协调机制建设

在人民法院内部,国家赔偿和司法救助职责虽由赔偿办一体行使,但这两项工作都牵涉到人民法院其他多项业务工作,赔偿委员会和司法救助委员会也均吸收了各有关部门的负责同志或资深法官。因此,加强人民法院内部国家赔偿和司法救助专职机构与其他业务部门的有效衔接很有必要。同时,近年来重大疑难刑事冤错赔偿纠纷的处理经验表明,加强上下级法院的沟通联络和对下监督指导,对于提升办案质效很有必要。此外,司法救助程序的启动,仍然主要依赖于各审判执行部门的依职权告知,加强司法救助工作与刑事、民事、行政、国家赔偿审判和执行工作的互动,对于避免司法救助信访化倾向,实现司法救助职能定位的顺利转变,意义重大。

3.充分利用三大智力支持平台

实践没有止境,理论创新也没有止境。近年来,最高人民法院赔偿办(司救办)已陆续搭建了三大智力支持平台:一是以国家赔偿联席会议工作机制为依托的《国家赔偿办案指南》丛书;二是依托贵州高院设立的中国审判理论研究会国家赔偿理论专业委员会;三是2017年初与中国人民大学联合成立的国家责任研究基地。今后一个时期,三大平台均将围绕“国家责任”这一国家赔偿和司法救助的上位概念,深化理论研究,推动司法实践科学发展。各级人民法院应紧紧抓住这一有利契机,深化司法实践与理论研究的结合,提升认识水平。要认真研究新时期国家赔偿和司法救助制度发展的路径和表现形式,探索国家责任制度体系产生的深层次原因和发展趋势,从实践中总结、升华新的理论成果,及时指引司法实践,推动国家责任制度体系的科学发展。要积极参与三大智力支持平台工作,加强学术领域的研究和交流,培养一批实务经验丰富、理论水平精湛的专业性法官,推动司法救助等领域立法,实现理论与实务的双剑合璧。

使命呼唤担当,使命引领未来。在中国特色社会主义进入新时代的关键时期,各级人民法院必须以党的十九大精神为指引,以加强权利救济为核心理念,积极推动国家赔偿与司法救助工作的协同发展,以优质的司法保障不断满足人民群众对美好生活的法治需求,为法治中国建设作出新的更大的贡献。


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