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2019-12-13
星期五

《中国审判》34 188 出版日期:2017-12-05

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人财物统管的“安徽创新模式”

文 | 周瑞平

201555日,中央全面深化改革领导小组第十二次会议确定安徽等11个省、市、自治区作为第二批司法改革试点地区。为贯彻中央、最高人民法院、安徽省委工作部署,安徽省高级人民法院先期选定合肥、蚌埠、安庆3个中级人民法院及辖区的8个基层法院作为试点法院,先行开展司法改革试点。

在安徽高院领导下,试点法院迎难而上,把顶层设计与省情、院情紧密结合,把自身的探索创新与省情、院情深度融合,破解了改革过程中面临的困难和问题,创新推进人财物省级统管改革,形成了可复制、可推广的人财物统管“安徽模式”。

“四统并举”创新财物统管

安徽省是第二批司法体制改革试点省份,建立省以下地方法院人财物统一管理体制是司法体制改革的四项重点任务之一。

“安徽法院坚持把中央及最高人民法院的统一要求和安徽特殊省情院情结合起来,紧紧围绕‘谁来管、管什么、怎么管’,解决好权力分配、职能分划、责任分担的问题,坚持有所为有所不为,设计出一条既符合安徽实际,又体现改革共性要求的人财物省级统管改革新路径。”安徽高院院长张坚说。

在张坚院长的提议与推动下,安徽高院与省财政厅同商共议,“一处两中心”财物省级管理模式应运而生,即省财政厅政法处为归口管理处;省高院、省检察院分别设立系统财务省级管理中心,负责办理系统财务管理具体工作。

20163月,安徽法院财务管理中心挂牌运行,11家试点法院实行财物统管,推进管理模式、经费资产、规划项目、政策保障“四统并举”改革。

“‘一处两中心’管理运行模式,既坚持了省以下法检两院作为省财政一级预算单位管理这个关键,又解决了‘扁平化’管理所带来的点多、面广、幅度过大的难题。”安徽省财政厅厅长罗建国说。

为实现财物统管规范化、制度化、精细化,切实服务司法改革大局,罗建国先后5次深入法院就财物统管改革和经费保障进行专题调研;安徽高院与省财政厅建立起“重大问题主要领导亲自谈、一般问题职能部门具体谈”的工作会商机制,形成了齐抓共管、合力推进的工作局面。

安徽省财政厅政法处处长张力介绍说,省高院会同省财政厅及时出台《财物省级统一管理机制暂行办法》《预算省级统一管理暂行办法》《固定资产省级统一管理暂行办法》和《非税收入省级统一管理暂行办法》等五项制度,编发了有关解决地方性奖励、债务化解、基础建设投资等问题的会商纪要,为财物统管改革提供了制度保障。

为避免财物统管后出现各中基层法院频繁到省财政厅申请、报批经费的情况,省高院联合省财政厅开发全省统一的司法行政装备管理信息化平台,财务人员只要轻点鼠标即可完成相关财务工作。“在规定的网上商城根据实际需要采购物资,就像逛淘宝一样方便。”合肥高新技术开发区法院工作人员孙艳说。

“安徽法院的财物统管改革试点工作,从前期准备阶段就充分认识到必须结合安徽实际做加法、保增量,确保托高补低,实现改革红利。”安徽高院司法行政装备处处长陈万新介绍说。张坚院长亲自与财政厅罗建国厅长进行了认真会商,形成了“三个不变”会商纪要:一是津补贴、政策性奖励、公积金等执行属地原则,由地方财政保障不变;二是建设债务由地方政府负责清理化解不变;三是地方政府支持法院基础建设的力度不变。

“保证干警不因改革而使利益受损,是合肥试点法院财物统管改革的一条红线。”合肥市中级人民法院副院长田岚说,“‘三个不变’的政策,确保了有关奖励与其他市直机关同步发放,从优待警,保障干警福利标准不下降。”

经过安徽高院、省财政厅和试点法院一年多的共同努力,财物统管机制运行日趋顺畅,经费保障更加有力。据安徽法院财务管理中心主任汪芸生介绍,2016年,试点法院预算数总额同比增长28.3%2017年同比又增长6.6%,办案经费、装备经费和人员收入稳定增长,实现了“托高低”的改革承诺。

全省法院经费保障更是大幅提升,2016年经费收入比2013年增长41.1%,为推进司法改革、提升审判工作质效和加强队伍建设提供了充足的动力。

在推进统管改革过程中,安徽高院积极推进信息化与行装管理工作深度融合,在省财政厅大力支持下组织开发全省统一的财务和司法行政管理信息化平台,整合财务和诉讼费管理、资产管理和“两庭”建设管理等,确保上下级法院之间财务管理信息统一、高效传输。“司法行政装备管理平台建成使用后,全省法院日常使用率达96.8%

财务数据总量达到60万条,资产数据量累计超过10万条。”陈万新说,“干警报销排成长龙等候签批已经成为历史。”

“六管齐下”推进人员统管

“人员统管,首先要明确‘谁来管、管什么、怎么管’,解决好权力分配、职能分划、责任分担的问题,厘清哪些事情法院能做必须要做,哪些事情法院不易做不能做。”张坚院长说,“在法院层面,首要明确有所为有所不为,厘清了哪些事情能做,哪些事情不能做。”

安徽省委、各市委组织部成立政法干部处、干部科,归口管理法院领导班子、领导干部。省高院加强与省委组织部沟通协调,积极做好干部统管相关配合工作。同时,中院发挥好协助管理作用。采取“六管齐下”推进人员统管。

一是管班子。党委、党委组织部、法院既有各自明晰的管理权限,也有需要协助配合的职责。在统管上,省高院领导班子成员及厅级干部、市中院院长由省委管理;基层法院院长由省委委托省委组织部管理,当地市委及市中院党组协助管理;市中院领导班子其他成员由省委委托市委管理;基层法院领导班子其他成员由当地市委委托市委组织部管理;中、基层法院其他干部管理权限不变。

二是管党建。一方面,坚持地方党委统领。牢牢坚持党对法院工作的绝对领导,法院党组每年向同级地方党委常委会汇报工作,及时向党委请示报告法院重大工作安排、重大改革事项和重大敏感案件;坚决落实地方党委部署要求,结合法院特点,融入地方党建、服务地方党建。另一方面,强化系统党建指导。完善法院系统党建工作指导机制,积极开展党建工作条线指导,上级法院基层党建联系点、基层党支部书记培训全面覆盖,探索推行上级法院党组派员列席下级法院党组民主生活会、约谈从严治党不力的下级法院党组负责人等做法,与地方党委形成党建合力。

三是管业务。审判执行执法办案方面,坚持在大局中谋划推进法院工作,充分发挥审判职能,做到执法办案与地方经济发展同频共振;上级法院依法对下级法院强化监督指导。在司法人事、司法政务方面强化的是“系统管理”。三级法院院长每年都要层层签订党风廉政建设责任书,省高院在全省法院集中开展政治巡查,跨地域、全覆盖开展司法巡查、审务督察;强化对执行、信访、司法警察、队伍管理等工作的统一领导。

四是管编制员额。编制统管上,先行试点法院机构编制上收至省编办统一管理,省高院协助管理。先行试点法院内设机构、政法专项编制、领导职数调整,由省高院审核,报省编办审批。省高院对全省法院编制使用进行统筹管理、统一审核把关,并会同省编办、省人社厅等职能部门下发通知,要求地方不得限制法院使用编制招录人员。近年来,全省法院新进人员80%以上配置到基层,85%以上配置到一线办案岗位,空编率下降近一半。下一步,省高院将对全省法院编制实行动态管理和结构调整,提高编制使用效能。员额统管上,省高院在中央确定员额比例框架内,综合考虑各地案件数量、辖区人口数量、经济发展情况等因素,对法官员额统一测算、统一调配,向一线办案部门倾斜,全省基层法院法官员额比例差最大达到12个百分点。

五是管考核。党委对法院的考核,包括考核领导班子、领导个人。从2016年起全省又实施涉及多个内容项目的综合考核。省高院机关2015年度综合考核位列政法各单位第一位,处在省直机关的第一方阵。法院系统的考核,除立足审判管理、司法人事管理、司法政务管理,对审判绩效、岗位目标等全面考核外,在改革中,重点加强司法责任制落实情况考核、入额法官办案绩效考核、入额院庭长办案量考核等。

六是管队伍。管招录进人。省高院依据中院相关要求,统一审核汇总公务员招录计划,统一设定法官助理招录条件,严格控制司法行政人员及其他人员招录规模。在人员调任上,省高院严格审核全省法院所有人员调任,防止不规范进人,杜绝改革试点期间突击进人等。管法官遴选。省高院统一部署全省法官遴选工作,会同省人事考试院组织统一考试,指导各级法院进行考核,配合省法官遴选委员会审议表决,并对相关信访妥善处理。由中、基层法院对本院法官确定遴选条件,组织考试考核。在已开展的两轮遴选中,全省法院6132名法官参加遴选,产生员额制法官4860人。管职级评定。落实法官单独职务序列改革方案要求,重点向基层和办案一线倾斜,中院30%的法官可晋升为三级以上高级法官,基层法院40%的法官可晋升为四级以上高级法官。管评功表彰。省高院制定专项奖励办法,统一归口奖励实施;同时,完善全省法院先进典型挖掘、宣传、推广等机制。近年来,全省法院先后涌现出何允芝、刘学讲、徐和平、叶德胜等先进典型。

司法责任制稳步推进

党的十八届三中全会提出,要改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,“让审理者裁判、由裁判者负责”。省高院专门出台《错案责任追究暂行办法》,明确了错案的发现、认定、追责原则、依据和程序。对错案进行倒查问责,根据情况将终身追责。

2 015年下半年起,安徽11家法院开展四项重点改革试点工作,经过近三年的时间,在三级法院上下一体敢于担当、主动作为、克难攻坚努力下,改革呈现出全面发力、多点突破、纵深推进的良好态势,探索出很多可复制、可推广的经验。

员额制改革扎实推进,司法人力资源回归办案本位。采取“考试+考核”方式,一把尺子量到底,共遴选出员额法官4860人。坚持员额配置向一线办案部门倾斜,对入额前在综合部门工作的221名入额法官,均调整到审判执行业务岗位。严格按照规定做好相关入额领导干部岗位调整工作。建立员额退出机制,做到员额法官有进有出、能上能下。目前,全省法院共退出员额63人,实有员额法官4797人,占全省法院政法专项编制的36.1%。员额制改革优中选优,精中取精,把最优秀的人才吸引到办案一线,促进了审判质效的提升。安徽法院的案件综合指数达87. 9,年均增长2. 8%,审限内结案率达99.7%,生效裁判服判息诉率达99%以上。

司法责任制认真落实,新型办案机制有效形成。出台审判主体司法权力清单制度,全省法院共组建91668个办案团队,组建专业法官会议465个。推动院庭长带头办案常态化,780名入额院领导班子成员全部编入审判团队,带头承办案件;开展“院庭长示范庭公开月”活动,院庭长真办案、多办案、办好案,充分发挥了示范、引领和指导作用。制定院庭长审判管理职责暂行规定,实现充分放权与全面监督的有效结合。稳妥推进内设机构改革。确定合肥蜀山区法院等6个基层法院为内设机构改革试点法院,强化指导,狠抓落实。积极推进审委会改革,提出“六个优化”的改革建议,被中央全面深化改革领导小组办公室《改革情况交流》刊发,并入选最高人民法院20个具有典型示范意义的改革案例。

法官职业保障有效加强,内生动力不断激发。按照“两步走”改革方案,完成全省员额法官职务套改工作和部分选升工作。积极落实薪酬保障,201610月,先行试点法院员额法官工资套改完成并兑现发放到位。20176月,全省126个法院工资套改全部完成;先行试点法院绩效考核奖金已落实到位。此外,安徽法院还积极筹建法官权益保障委员会,营造更加良好的司法环境。


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