文 | 天津大学法学院院长、教授、博士生导师 孙佑海

2017年8月，第十二届全国人大常委会第二十九次会议审议《人民法院组织法（修订草案）》时，曾围绕人民法院是否有权监督行政机关行使职权的问题产生了一些异议。厘清人民法院是否有权监督行政机关行使职权，这对于《人民法院组织法》的正确修订，对于今后各级人民法院行政审判工作的顺利开展，具有十分重要的意义。

首先，我们应对司法监督的概念和人民法院的职权作出界定。所谓监督，即对现场或某一特定环节、过程进行监视、督促和管理，使其结果能达到预定的目标。而司法监督，有广义和狭义之分。广义上的司法监督，有人民法院和人民检察院实施的监督；狭义上看，仅仅包括人民法院依法对行政机关及其工作人员行政活动的合法性进行的监督。

关于人民法院的职权。根据我国的实际情况，人民法院的职能主要有三个方面：一是定分止争；二是权利救济；三是制约公权。人民法院通过行使自身的职权，即通过惩治犯罪和处理各种纠纷，从而保障社会稳定与和谐。同时，人民法院依法履行职权处理纠纷的活动，也是对公民、社会组织和国家行政机关是否依法享有权利（力）和履行义务的法律监督的过程。

1989年以前，我国典型意义上的行政审判很少，反而人民法院经常需要向同级政府汇报审判工作。1989年，全国人大制定了《行政诉讼法》，其中第一条就明确规定：“人民法院的行政审判活动，要维护和监督行政机关依法行使职权。”也就是说，人民法院行政审判工作的重要目的之一，在于维护行政机关的权威。在这个时期，人民法院刚开始进行行政审判，若要行政机关接受人民法院的司法监督，还需要经历一个适应的过程。

2014年，全国人大修改《行政诉讼法》时，将该法第一条“维护”两个字删除了。规定变为：“人民法院监督行政机关依法行使职权。”

关于这一变化，在全国人大常委会法工委编写的《中华人民共和国行政诉讼法释义》中，专门进行了说明。其中明确指出，之所以作出这样的修改，一是行政诉讼的功能主要是对行政机关行使职权的一种司法监督，保护行政相对人的合法权益免受行政机关违法行为的侵犯，以及为受到行政违法行为侵犯的当事人提供法律救济；二是行政行为一经作出就有法律效力，不需要法院维护；三是原法中体现“维护”的这一立法目的已经被新法中驳回原告诉讼请求的判决形式所取代。

鉴于此，这一次《行政诉讼法》的修改，在立法目的的表述中删除了维护行政机关行使职权的规定，只保留对行政机关行使职权的“监督”，从而强调行政诉讼就是要对行政行为的合法性进行控制和监督，以保护公民、法人和其他组织的合法权益。

现行《行政诉讼法》第一条，明确规定了人民法院应当监督行政机关依法行使职权。《人民法院组织法》关于“人民法院应当监督行政机关依法行使职权”的规定，与现行《行政诉讼法》的规定是完全一致的，法律之间完全相互衔接，因此应当理直气壮地予以坚持。

从我国政体的基本架构来看，我国《宪法》明确规定了人民代表大会制度是我国的根本政治制度。我国的各项法律监督必须在这个政体的基本架构下进行。在这一前提下，“一府两院”的宪法地位应当是平等的。行政机关监督法院工作，与法院监督行政机关的工作，这种互相监督的形式是符合社会主义法治和我国体制要求的，有利于各个国家机关各负其责，做好自己的本职工作。

此外，从实践情况来看，人民法院监督行政机关的工作成效显著。

我国行政诉讼的案件数量快速增长。近年来，我国行政诉讼案件的数量增长迅速。从2010年到2014年，各级人民法院共审结各类行政案件163.5万件。这些数据，是人民法院通过行政审判监督行政机关依法行使职权所取得成效的具体体现。

行政机关负责人出庭应诉率逐渐提升。以湖北高院的统计为例，2002年至2006年，行政首长出庭应诉率仅为千分之七。进入2008年以后，行政机关负责人出庭应诉率逐年攀升，2008年为2%，2010年为11%，2013年时已经达到21%。而江西省婺源县行政机关负责人的出庭应诉率于2011年更是达到了93.8%。各级行政机关负责人出庭应诉率的不断上升，说明人民法院通过行政审判对政府工作实施监督得到了越来越多的行政机关的认可和接受。通过引导行政机关依法参加诉讼活动，也促进并提升了领导干部的法治思维和依法行政意识。

各级人民法院提出众多有针对性的司法建议。近年来，人民法院不断加强与政府法制部门、行政执法机关、信访部门的经常性工作联系，及时就行政执法中存在的突出问题向行政机关提出司法建议，这是行政审判职能的延伸。2010年到2014年间，各级人民法院共向行政机关发送司法建议2.2万件，反馈率达49.7%。发布行政审判“白皮书”4138份，推动在全社会树立“有权必有责、有权需负责、侵权要赔偿”的法治观念。

>>2015年2月10日，北京四中院开庭审理“第一案”，时任密云县副县长郭鹏出庭应诉

习近平总书记指出：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”党的十九大在论述健全党和国家监督体系时指出，要加强对权力运行的制约和监督。构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。其中，再次明确了司法监督的地位和作用。

笔者认为，人民法院的行政审判以及开展司法建议的活动，都属于司法监督的范畴，是我国整个监督体系中的重要组成部分。人民法院进行的司法监督，与行政机关进行的行政监督，以及与检察机关进行的检察监督，各有自己的活动空间，不存在混淆的情况。因此在修改《人民法院组织法》时，应当明确规定“人民法院应当监督行政机关依法行使职权”。目前修订草案的规定是正确的，应当予以坚持或进一步充实，决不能删除或者削弱。