文 | 中国政法大学诉讼法学研究院 谭秋桂

2017年7月，最高人民法院印发《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》（法发〔2017〕19号，以下简称《意见》）。最高人民法院就民事送达工作专门制定规范性文件，在强调民事送达工作规范化的同时，突出创新民事送达工作机制和方法，既体现了民事送达的重要性，又有利于完善我国民事送达制度。

一、完善民事送达制度的必要性

送达是民事诉讼程序顺利进行的基础，是程序公正和效益的保障。首先，送达是当事人知悉法院诉讼活动及其文书内容的重要途径，合法有效的送达有利于当事人行使诉讼权利和履行诉讼义务。其次，送达是法院推进诉讼程序的方法。法院通过送达诉讼文书，将诉讼程序的有关事项和裁判结果告知当事人和其他诉讼参与人，受送达人根据诉讼文书的内容准备并参加诉讼活动，从而推动诉讼程序的展开，提高诉讼效率和效益。再次，送达是当事人和其他诉讼参与人承担诉讼失权后果的前提。未经送达诉讼文书，就不得要求当事人和其他诉讼参与人承担相关诉讼失权的后果，否则就有违程序公正的要求。

在我国民事诉讼领域，历来存在立案难、送达难、取证难、再审难、执行难等诸多问题。随着国家法治建设不断取得进展，这些难题正在解决之中。例如，通过实行立案登记制，立案难和申请再审难的问题已经基本得到解决。但是，由于多种原因，送达难的问题不但没有明显改善，反而有日益严重之势。应该说，解决送达难问题应当提到重要的议事日程。

在我国，民事送达通常被定义为“诉讼行为”，强调它将产生诉讼法上的后果。在民事诉讼过程中，诉讼行为包括法院、检察院、当事人、其他诉讼参与人等多种主体的行为。但是一般认为送达行为的主体是法院，当事人或其他诉讼参与人向法院，或者当事人、其他诉讼参加人相互之间递交诉讼文书或其他文书的行为，均不能称为送达。但是，随着社会流动性的不断增强，在司法权威明显不足的背景下，法院的民事送达能力已经达到极限，仅靠法院一方的努力，要在解决送达难问题上再有突破，已经十分困难。因此，创新工作机制和方法，调动一切可以调动的因素，适当加重当事人在民事送达工作中的责任，充分利用现代科技，尤其是互联网发展的优势，是解决民事送达难问题的必由之路。《意见》体现的正是这种方向。

二、完善民事送达制度的基本原则

1.坚持将法院作为民事送达的基本主体。根据我国的司法传统和现实情况，尤其是为了防止形成虚假送达、虚假诉讼的问题，应当坚持法院作为我国民事送达的基本主体，强调法院在民事送达中的主体责任，不能以创新民事送达机制和方法为由削弱法院在民事送达中的作用。

2.充分发挥当事人在送达过程中的作用。在坚持法院作为民事送达的基本主体的同时，应当充分发挥当事人在民事送达过程中的作用，尤其是充分利用当事人在提供和确认送达地址、选择送达方式、指定受送达人等方面的作用，甚至可以适当加重当事人在民事送达程序中的责任。

3.充分发挥现代科技，尤其是互联网发展的优势，创新送达方式并完善相关程序。在2012年修订的《民事诉讼法》列举了“传真、电子邮件”两种电子送达方式的基础上，根据即时通讯技术的发展，增加包括通过视频、微信等方式送达的规定。

4.严格限制公告送达的适用。作为一种推定送达，公告送达其实难以实现送达的制度功能，过度适用必然有损诉讼程序公正与效益价值的实现。因此，必须严格限制公告送达的适用，将其作为极端的例外，只有在无法采取其他方式送达的情况下才适用公告送达。

三、完善民事送达制度的建议

（一）强化当事人在民事送达程序中的责任

尽管法院是送达的基本主体，送达是法院的职权行为，但是并不能完全免除当事人在民事送达程序中的责任。

首先，应当明确规定当事人在提供和确认送达地址方面的责任。民事送达工作中最重要的任务是确定送达地址，即受送达人方便接受送达的场所。对于这个场所，受送达人是当事人自己的，该当事人自然知道得最清楚和准确；受送达人是对方当事人或者其他诉讼参与人的，该当事人往往也能提供较为准确的信息。因此，明确规定当事人在提供和确认送达地址方面的责任，既是完全必要的，也是切实可行的。《意见》的前9条都是关于送达地址确认制度方面的规定，明确了送达地址确认的方式、程序、法律后果等内容，体现的正是加重当事人在送达过程中的责任的精神。

其次，探索建立当事人送达制度。笔者认为，可以借鉴域外的立法和实践经验，探索符合我国国情的当事人送达制度。但是，当事人送达只能作为法院送达的补充，且必须对其启动程序、适用范围和法律后果作出特别规定。第一，当事人送达只能依申请而启动，法院不能依职权决定适用当事人送达或者指令由当事人实施送达。当事人申请送达的，法院可以准许并提供统一格式的送达回证。第二，当事人送达的诉讼文书应当仅限于起诉状副本、答辩状副本、传票和通知书，判决书、裁定书、决定书、调解书、支付令等不得适用当事人送达。第三，应当对当事人送达的后果作出特别规定：只有受送达人认可实际收到对方当事人送达的诉讼文书并到庭参加诉讼的，法院才能开庭和裁判。受送达人没有到庭或者否认收到对方当事人送达的诉讼文书的，法院应当重新依法送达，不得缺乏审理和裁判。

（二）探索符合国情的送达社会化模式

在坚持法院作为民事送达基本主体、加重当事人的送达责任的同时，还可探索民事送达社会化的问题。《意见》第十三条和第十六条体现的就是探索构建送达社会化模式的思路，只是该两条内容的可操作性不强，仍需在实践中创新、探索和完善。

根据我国的实际情况，民事送达社会化可以与委托送达制度的完善结合起来。我国现行的委托送达仅限于审理或者执行案件的法院委托其他法院送达。适用范围过窄，影响了委托送达制度的功能发挥，难以满足司法实践的需要。笔者认为可以重新定义委托送达，适当扩大受托人的范围，将公证员、律师、基层公安机关、居民委员会、村民委员会、快递企业等纳入受托人的范围，由其接受法院的委托实施送达。委托送达中的受托人的范围扩大，其实质是实现民事送达社会化，有利于提高送达的效率和效果。但是，应当明确规定，法院之外的主体实施委托送达的，只能适用直接送达，不得适用其他送达方式。

同时，送达社会化并不仅限于送达主体社会化。充分利用社会资源为民事送达工作服务，也是送达社会化的重要体现。

（三）适当扩大送达接收人的范围

域外多个国家的法律都在规定送达原则上应当交付当事人本人的同时，将受送达人与有权接收送达的人分开，通过规定补充送达的方式尽量扩大实际可接收送达文书的人的范围。例如，各国几乎都规定向当事人指定的送达接收人的送达构成直接送达，从而便利送达工作的进行。日本法律更是明确规定，当事人、法定代理人或诉讼代理人，在受诉法院所在地没有住所、居所、营业所或事务所的，应当指定在该法院所在地接受送达的受领人。我国完全可以借鉴上述规定，适当扩大有权接受送达的主体的范围，以满足司法实践的需要，维护当事人的合法权益，提高送达的效益。

送达是民事案件审理和执行过程中的重要程序事项，它既关系到法院审理和执行案件的效益，也关系到当事人的实体利益，必须予以高度重视。期待以《意见》的发布为契机，通过民事送达工作机制和方法的创新，早日完善我国的民事送达制度。