《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》的几个问题

文 | 最高人民法院审判委员会专职委员 杜万华

一、文件出台的背景

送达是人民法院审理民事案件所必须遵守的基本程序规程，是人民法院与当事人、其他诉讼参与人之间沟通诉讼信息的重要手段，是保障当事人诉讼权利的重要内容。作为民事案件审理过程中的重要程序事项，送达也是民事诉讼程序顺利进行的保障。近年来，随着我国社会经济的发展，因人口流动频繁而社会管理手段相对滞后、社会诚信缺失引发的送达难问题凸显，规避、抗拒送达以及通过制造送达困难拖延诉讼的情形日益突出。这种情况不仅严重影响正常的民事诉讼秩序和民事审判的效率，也对当事人诉讼权利的行使和实体权利的救济造成障碍。可以说，民事审判送达问题已经成为影响当事人实现权利、制约民事审判效率提升的瓶颈之一。为此，最高人民法院将“推动建立当事人确认送达地址并承担相应法律后果的约束机制，探索推广信息化条件下的电子送达方式，提高送达效率”作为“四五改革纲要”的改革课题，积极研究破解送达难的有效方法。在充分调研、广泛征求意见的基础上，出台了《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》（以下简称《意见》）。

《意见》坚持问题导向，以提高送达效率和质量、促进诉讼诚信、防止当事人恶意规避送达为目标，在民事诉讼法及民事诉讼法司法解释框架下探索改进送达工作的方法。《意见》以落实当事人送达地址确认制度为核心，主要涉及送达地址确认书记载事项、基本要求、适用范围、法律后果、当事人拒绝确认送达地址或者躲避、规避送达等情形下的处理等问题；对于电子送达，在严格遵守民事诉讼法和民事诉讼法解释关于电子送达适用条件的前提下，对电子送达及送达凭证保全的方式、方法作出进一步规定。对于解决审判实践中的送达难问题，具有十分积极的意义。

二、主要内容

（一）送达地址确认

送达地址确认制度是2004年公布实施的《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》（以下简称《规定》）中所确立的制度。《规定》第三条明确，当事人起诉或者答辩时应当向人民法院提供或者确认自己准确的送达地址，并填写送达地址确认书。对于送达地址确认书的内容、当事人拒绝提供送达地址的后果，《规定》也作出了原则性规定。《规定》在审判实践适用中取得了比较好的效果，也积累了比较丰富的经验。《意见》在《规定》的基础上，对送达地址确认书的内容、效力、适用范围以及当事人拒绝提供送达地址等情形的处理等作出了进一步操作性规定。

1.人民法院要求当事人确认送达地址的时间节点

根据《意见》精神，人民法院应当在第一次接触当事人时要求当事人填写送达地址确认书，确认送达地址。在登记立案阶段，人民法院首先应当要求提起诉讼的当事人确认送达地址。当事人拒绝确认送达地址的，属于《最高人民法院关于登记立案若干问题的规定》第七条规定的当事人提交的诉讼材料不符合要求的情形，人民法院应当告知其在指定期限内补正；逾期未补正的，退回诉状并记录在册，或者裁定不予受理、决定不予立案。在登记立案时要求当事人确认送达地址，尽管只针对原告，但仍然是十分必要的。审判实践中，经常发生原告随着诉讼程序的推进意识到可能败诉时，躲避、规避裁判文书送达，迫使人民法院不得不进行公告送达，严重影响民事诉讼的正常秩序。在案件审理过程中，人民法院应当在第一次直接接触当事人时要求当事人确认送达地址，以保障后续诉讼活动的顺利进行。

2.送达地址确认书的内容

送达地址确认书是当事人送达地址确认制度的基础。其内容对于当事人送达地址确认制度的实施效果以及当事人的诉讼权利保障具有十分重要的意义。2004年公布实施的《送达规定》第四条第一款规定，送达地址确认书的内容应当包括送达地址的邮政编码、详细地址以及受送达人的联系电话等内容。随着实践的发展，各地法院根据审判实际需要，在《送达规定》第四条第一款的基础上对送达地址确认书的内容进行细化、完善和补充。《意见》在总结审判实践经验的基础上，对送达地址确认书的内容作出更为明确细致、更具有操作性的规定。

送达地址确认书既要便利人民法院诉讼文书的送达，也要保障当事人的诉讼权利不受侵害。因此，送达地址确认书中应当包括明确的送达地址、人民法院的告知事项、送达地址确认书的适用范围和变更方式以及当事人对送达地址的确认等内容。在送达地址确认书的基本构成要素中，送达地址是核心和基础。其中，当事人提供和填写的送达地址应当明确，不仅应当有详细地址，还应当填写邮政编码、联系电话等内容，以便人民法院准确送达。当事人同意电子送达的，应当选择电子送达的方式并提供相应的传真号码、电子信箱、微信号等电子送达地址。对于当事人委托诉讼代理人进行诉讼而本人并不到场的，诉讼代理人能否确认送达地址，审判实践中曾经存在争议。我们认为，接收诉讼文书是诉讼代理人当然的代理事项，亦不属于民事诉讼法规定的需要特别授权的情形。因此，除非授权委托书中明确排除外，诉讼代理人所确认的送达地址视为当事人的送达地址。

为保障当事人的诉讼权利，送达地址确认书中有关人民法院告知事项的内容应当全面、详细。大致可以将人民法院的告知事项区分为一般性告知和法律效果的告知两部分。告知送达地址确认书的填写要求和注意事项属于一般性告知，其目的在于提高填写的准确性和效率。而法律效果的告知既包括拒绝提供送达地址、提供虚假送达地址或者提供的送达地址不准确的法律后果的告知，也包括适用范围和变更方式的告知。法律效果的告知是送达地址确认书的必要记载事项，既是当事人程序保障的要求，也是送达地址确认书法律后果适用正当性的要求。在诉讼过程中，当事人既应当清楚送达地址确认书的意义和对自己诉讼权利的影响，也有权利知道其确认的送达地址发生法律效力的范围，以及在需要更换送达地址时以何种方式、在何时向人民法院提出。

当事人的确认，是送达地址确认书发生法律效力的关键因素，是送达地址确认书必须具备的内容。当事人确认的内容既包括对送达地址的确认，也包括对法律后果的确认。在形式上，当事人确认部分包括两方面内容，一方面是当事人对人民法院告知事项及送达地址确认书法律效果已经知悉的确认，另一方面也包括对人民法院通过其确认的地址送达诉讼文书的同意。当事人确认的方式是签名、盖章或者捺印。当事人委托诉讼代理人的，确认送达地址是诉讼代理人当然的代理事项。除授权委托书中明确排除外，诉讼代理人在送达地址确认书上签名与当事人签名具有同等法律效力。

3.送达地址确认书的效力范围

有关送达地址确认书的效力范围，《规定》没有明确规定。但该《司法解释》第四条第三款规定，“当事人在第一审、第二审和执行终结前变更送达地址的，应当及时以书面方式告知人民法院”，隐含了送达地址确认书的效力及于第一审程序、第二审程序和执行程序的内容。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民事诉讼法司法解释》）第一百三十七条规定，“当事人在提起上诉、申请再审、申请执行时未书面变更送达地址的，其在第一审程序中确认的送达地址可以作为第二审程序、审判监督程序、执行程序的送达地址。”在《意见》出台后，有人对于第五条“当事人在送达地址确认书中确认的送达地址，适用于第一审程序、第二审程序和执行程序”的规定与《民事诉讼法司法解释》第一百三十七条规定是否存在矛盾提出疑问。我们认为，《民事诉讼法司法解释》第一百三十七条规定针对的提起上诉、申请再审和申请执行的一方当事人，即发动程序的一方，由于其在发动程序时有充分机会书面变更送达地址，故其为提出书面变更请求的，以其一审程序中确认的地址为送达地址并不损害其诉讼权利。而《意见》第五条的规定针对的是诉讼双方当事人，由于审判监督程序并非通常诉讼程序，且程序启动的事由和原因比较复杂，在通常诉讼程序终结后，如果送达地址确认书仍然在审判监督程序适用于双方当事人，则很有可能损害被动一方的诉讼权利。故在《意见》中并未规定送达地址确认书适用于审判监督程序。就执行程序而言，由于其本身是生效判决胜诉方实现权利的通常方式，当事人对执行程序的启动存在合理预期，且程序启动事由相对简单，故送达地址确认书适用于执行程序不会产生损害当事人诉讼权利问题。

4.对躲避、规避送达的处理

审判实践中，当事人拒不提供送达地址或者以拒绝应诉、拒接电话、躲避送达人员等方式躲避、规避送达的情形比较突出。这种情形严重浪费审判资源，损害对方当事人合法权益，严重干扰正常的民事诉讼秩序。《意见》第八条、第九条针对这种躲避、规避送达致使人民法院无法要求其确认送达地址的情形，提出应对措施。

送达的目的在于使当事人知悉诉讼有关的事项，因此在当事人送达地址不明确时，有必要通过合理方式确定与当事人联系最为密切的地址进行送达，以使其知悉相应的诉讼事项。为此，《意见》第八条对此种情况下如何确定当事人送达地址作出顺位上的规定。对于当事人在与本案有关的民事活动中明确约定了送达地址的，以该地址作为送达地址，符合当事人的约定，也最有可能为当事人实际知悉。因此，当事人在合同、往来函件中约定的送达地址为送达地址不明确时第一顺位选择。审判实践中，有的当事人虽然局部提供送达地址或者在意识到诉讼结果对其不利时躲避、规避送达，但曾经在诉讼中向人民法院提供过书面诉讼材料，其上载明的当事人自己的地址可以视为其认可的地址。在当事人对于送达地址无约定的情况下，可以作为送达地址。在不存在前两种情形时，可以通过关联案件检索确定当事人送达地址。一些当事人可能牵涉系列诉讼、仲裁案件，其在作为消极当事人时可能采取躲避、规避送达等方式拖延诉讼进程，但在其他诉讼、仲裁特别是作为积极当事人的诉讼、仲裁中往往会采取积极方式推动诉讼程序进行，也因此会有明确的送达地址。这种情况下，通过信息化系统进行查询，能够有效确定相应的数据信息。《意见》规定以一年内其他诉讼、仲裁案件中提供的地址为送达地址，具有合理性、现实性，也兼顾了实际效果。在没有以上三种情形时，如果能够查询到当事人一年内从事民事活动时经常使用的地址的，可以以该地址为送达地址。比较典型的是网络购物活动中的收货地址，如果当事人经常使用，可以作为人民法院的送达地址。

根据《意见》第九条的规定，依第八条规定仍然不能确定送达地址的，自然人以其户籍登记中的住所地或者经常居住地登记的地址为送达地址；法人或者其他组织以其工商登记或者其他依法登记、备案的住所地为送达地址。该条规定与《规定》第五条的内容基本一致，只是在经常居住地的确定上更为具体，即通过登记识别经常居住地的具体地址。

（二）电子送达

电子送达是2012年民事诉讼法修改时增加规定的一种送达方式。对于这种新的送达方式如何适用，需要人民法院在审判实践中进行探索。因此《意见》对于电子送达的方式提出了建议，同时对于送达凭证的保全方式提出了必要的要求。

对于电子送达的方式，《意见》鼓励各地法院进行积极探索。有条件的法院可以建立专门的电子送达平台，或以诉讼服务平台为依托进行电子送达，或者采取与大型门户网站、通信运营商合作的方式，通过专门的电子邮箱、特定的通信号码、信息公众号等方式进行送达。就电子送达凭证的保全而言，无论采用传真、电子邮件还是短信、微信等方式送达，均需要记录发送端和接收端的基本信息、发送时间、送达诉讼文书名称，并打印传真发送确认单、电子邮件发送成功网页，短信、微信等送达内容照片，存卷备查。

需要强调的是，适用电子送达需严格遵守民事诉讼法规定的条件和范围。根据《民事诉讼法》第八十七条的规定，电子送达的适用以经受送达人同意为条件，以判决书、裁定书、调解书之外的诉讼文书为适用范围，以能够确认受送达人收悉为送达方式的基本要求。对于电子送达的探索应当严守法律的规定。