访最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林

文 | 本刊记者 张春波

《中国审判》：在全面推进生态文明建设的进程中，环境资源审判工作应如何发挥职能作用？全国各级人民法院在推进环境资源保护方面进行了哪些有益探索？取得了哪些显著成效？

郑学林：保护环境、节约资源是中国的基本国策。全面推进环境法治，不断强化生态环境保护，保障自然资源的合理开发利用，促进环境治理体系和治理能力的现代化，人民法院责无旁贷。在最高人民法院的推动和指导下，各级人民法院紧紧围绕党和国家工作大局，不断加强和创新环境资源审判工作，为推进生态文明建设与绿色发展提供了有力的司法服务和保障。

各级人民法院加强环境资源刑事审判工作，依法惩处污染环境、破坏资源的犯罪行为，有效发挥刑罚的震慑作用；依法审理环境资源行政案件，坚持监督和支持并重，支持行政机关依法履行职责，纠正行政不作为和违法作为现象；依法审理环境资源民事案件，稳妥推进环境公益诉讼，有效维护人民群众的环境权益；认真推进立案登记制改革，创新审判执行措施，严格贯彻损害担责、全面赔偿原则，不断加大环境权益保护力度。2014年1月至2017年3月，全国法院受理环境资源刑事、民事、行政一审案件415089件，审结377258件。畅通案件受理渠道，明确起诉主体资格，鼓励和规范社会组织提起环境民事公益诉讼。2015年1月至2017年5月，各级人民法院共受理环境公益诉讼案件741件。

2014年6月，最高人民法院成立环境资源审判庭，进一步指导各级人民法院加强环境资源审判机构建设。各高级人民法院结合各自实际需要，制定规范意见，发布典型案例，统一裁判尺度。加强对下级法院的监督指导，促进了环境资源审判质量和工作效率的进一步提升。各地法院根据本辖区生态环境保护需要，探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度。积极探索环境资源民事、行政案件“二合一”，民事、行政、刑事案件“三合一”或者加执行案件在内的“三加一”归口审理模式，优化审判资源，实现专业化审判。最高人民法院成立环境资源司法研究中心，在中国人民大学、武汉大学、天津大学设立环境资源司法理论研究基地，在福建龙岩等15家中、基层人民法院设立环境资源司法实践基地，推出了一批高质量的理论和实务研究成果。积极开展国际交流与合作，不断拓展环境资源法官国际交流、培训渠道，推动完善环境资源司法协助体制。通过上述举措，最高人民法院逐步构建了包括审判机构、审判机制、审判程序、审判理论以及审判团队专门化在内的环境资源“五位一体”专门化体系，环境司法专门化取得重要阶段性成果。

《中国审判》：自2007年贵州省清镇环保法庭成立以来，各级人民法院环境资源审判机构建设不断推进，请您再具体介绍一下总体发展历程以及目前环境资源审判机构建设的情况。

郑学林：2007年以来，各级人民法院从服务和保障生态文明建设大局出发，积极探索构建符合时代发展需求的环境资源审判专门机构。贵州省清镇环保法庭的成立标志着规范意义上的环境资源审判专业化的开始。

2015年11月7日，第一次全国法院环境资源审判工作会议在福建古田召开，此次会议要求构建“五位一体”专门化体系，夯实环境资源审判的基础。最高人民法院重点加强调研指导，结合法官员额制、审判管理扁平化等改革任务，督促未设立专门机构的高级法院抓紧设立环境资源审判庭，推进中、基层法院因地制宜设立环境资源审判庭或组建环境资源合议庭，锻造专业化审判团队。加强环境资源体制机制创新，积极开展调研论证，根据环境资源权益以及环境要素，按照能源诉讼、林业诉讼、气候应对诉讼、环境侵权诉讼、环境损害诉讼等五类环境资源案件类型研究环境资源审判规则，为推进专门机构设置和归口审理模式、构建环境资源审判协同工作机制等奠定基础。

截至2017年5月底，全国法院设立环境资源审判庭、合议庭或者巡回法庭共计946个，其中环境资源审判庭296个，合议庭617个，巡回法庭33个。从高级法院层面看，贵州、福建、海南、江苏、河北、山东、广西、江西、河南、广东、重庆、云南、湖南、四川、吉林、青海、甘肃、新疆等18个高级法院设立了专门的环境资源审判庭，陕西、内蒙正在积极筹建环境资源审判庭，其他高级法院也都指定了专门机构或成立专门合议庭负责环境资源审判工作。福建、贵州、江苏、云南、重庆等法院已构建了涵盖三级法院的较为完善的环境资源审判专门化体系，环境资源审判机构设立成果显著。

《中国审判》：2014年6月，最高人民法院设立环境资源审判庭，标志着我国环境审判工作进入了一个新的发展阶段。3年来，最高人民法院环境资源审判庭运转情况如何？主要推进了哪些工作？取得了哪些成果？

郑学林：最高人民法院环境资源审判庭自2014年6月成立以来，在最高人民法院党组的正确领导下，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标，坚持司法为民、公正司法，扎实推进环境资源审判工作，各项工作任务都取得了新进展。

一是强化政策指引，加强纵向指导和横向交流。起草并于2014年7月发布了《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，确立了环境资源审判专门化总体工作思路，该《意见》被评为2014年度最高人民法院十大司法政策之一。2016年6月，发布《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》，明确了环境资源案件的基本类型和审理原则，丰富了环境资源审判“五位一体”专门化机制的内涵。加强对环境公益诉讼案件的指导，召开环境公益诉讼审判工作座谈会、人民法院审理检察机关提起公益诉讼案件工作座谈会。加强业务培训，先后与国家法官学院共同举办了3期全国环境资源审判业务培训班，对全国600余名法官进行了系统培训。选派业务骨干赴山东、河北、福建、海南、西藏、陕西、内蒙、青海等地法院授课，不断提升环境资源审判队伍的专业能力和水平。同时，加强与全国人大法工委、全国人大环资委、最高人民检察院、国务院法制办等中央国家机关相关部门的沟通协调，通过座谈、征求意见以及联合发文等方式，凝聚环境保护合力。最高人民法院已与民政部、环境保护部联合下发《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》，并就建立环境资源保护协调联动机制开展共同调研。

二是依法审理案件，起草司法解释和规范性文件。三年来，最高人民法院环境资源审判庭共受理各类案件941件，审结877件。截至目前，审限内结案率均为100%，实现了均衡结案的目标。审理的案件类型涵盖面广，包括环境污染、建设用地使用权、农村土地承包经营权、渔业承包权、矿业权、林权、养殖权以及滩涂使用权、海域使用权纠纷、以环境保护主管部门为被告的二审和申请再审环境资源行政案件。起草、发布了《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》；与研究室共同起草、发布《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理涉及矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》，研究制定了涉林业权纠纷法律适用指导意见和检察机关公益诉讼司法解释。

三是编写典型案例统一裁判尺度，注重发挥典型案件裁判的示范指引作用。先后发布9起环境资源民事典型案例、10起环境侵权典型案例、10起矿业权民事纠纷典型案例、10起环境公益诉讼典型案例和10起环境资源刑事、民事、行政典型案例。编著出版《环境资源典型案例选编与评析（民事卷）》《环境资源审判实务手册（上、下册）》《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》《最高人民法院环境侵权责任纠纷司法解释理解与适用》《最高人民法院矿产资源案件审判思路与裁判方法》《环境资源审判指导》等系列环境资源案例以及审判实务丛书，有效地指导了审判实践。

四是推动环境资源审判体制机制改革。重点研究环境资源审判专门化的功能定位、内涵、目标任务以及实现路径，以新发展理念为指引，提出现代环境司法理念，明确环境资源案件类型，为有效发挥环境资源审判功能奠定基础。以推进专门化为目标指导各地因地制宜设立环境资源审判机构。同时，及时总结、推广各地推进环境资源审判专门化的经验做法。依法办理跨行政区划集中管辖请示案件，指导地方法院探索环境资源案件的集中管辖，先后批复广东、新疆、湖北、江苏、青海等高级人民法院以及新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院根据具体情况，统筹确定部分审判力量强的中、基层法院集中管辖案件。积极探索构建环境资源审判庭与行政、民事、刑事和立案、执行等各部门既分工负责又紧密配合的协同审判工作机制。健全检察机关提起环境公益诉讼案件的监督指导和协调工作机制。积极加强与立法机关、环境保护主管部门、检察机关等相关部门的沟通协调，推动构建多元化纠纷解决机制，完善行政调解、人民调解、行业调解等环境非诉讼纠纷解决机制，适应人民群众多元解纷需求。

五是强化环境资源审判理论研究。针对涉碳排放、节约能源等与气候变化应对密切相关的环境资源案件，以及涉绿色金融、生物多样性保护、排污权、用能权、用水权交易等新类型案件，深入开展调查研究。举办“气候变化司法应对国际研讨会”等学术交流会议。积极参与《民法总则》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》等立法的研究工作。2017年3月十二届全国人大五次会议审议通过的《民法总则》第九条规定，“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”，将绿色原则确立为民事活动的基本原则。最高人民法院积极与检察机关沟通协调，会同最高人民检察院向全国人大法工委提交立法修改专题报告，推动检察机关公益诉讼制度的立法进程。2017年6月，全国人大常委会对《民事诉讼法》《行政诉讼法》进行修订，分别在第五十五条、第二十五条增加了检察机关提起环境民事、行政公益诉讼的规定，为检察机关公益诉讼制度在全国范围内的深入开展提供了法律依据。此外，还推动成立了最高人民法院环境资源司法研究中心和环境资源审判咨询专家库，聘任法学界、科学技术界的专家以及环境资源领域的优秀法官担任研究员、咨询专家，发挥环境资源审判智库的作用。先后在部分高校设立环境资源司法理论研究基地，在部分中、基层法院设立司法实践基地，邀请专家学者参与司法解释以及司法政策性文件的研究论证，实现与学术界的密切互动。明确庭内各合议庭研究方向，组织业务骨干加强对环境资源新领域、新问题的研究。建立裁判要旨交流制度、业务研讨制度，邀请专家学者为法官授课，努力打造既精通法律又熟悉环境专业知识的审判团队。

六是加强环境资源审判宣传。与新闻媒体保持良性互动，全面、积极地回应媒体和社会关切。连续3年组织全国四级法院做好“6·5世界环境日”的宣传活动，弘扬绿色环保生态理念，传递了司法正能量。在审理江苏泰州天价水污染环境公益诉讼案等重大典型案件以及制定重大司法政策时，邀请人大代表和最高人民法院特邀监督员、特邀咨询员以及专家学者参加旁听庭审和研究论证。多次召开新闻发布会和新闻通气会，及时发布环境资源审判重大政策和典型案例，并开通了最高人民法院环境资源审判庭新浪微博和微信公众号。

七是拓展环境司法国际交流合作。最高人民法院环境资源审判庭加强与国外司法机构、学术机构、国际组织在环境资源司法领域的对外交流和务实合作。先后参与筹备、举办博鳌亚洲论坛环境司法分论坛、金砖国家大法官论坛，气候变化司法应对国际研讨会等环境司法国际研讨会，选派环境资源法官赴国外访问交流。通过广泛而深入的国际交流合作，中国法院不断拓宽国际视野，加强沟通理解，以司法手段推动绿色发展，维护全球生态安全。

《中国审判》：《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》指出，要改革环境资源案件管辖制度。2014年7月，《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》公布，其中要求各级人民法院积极探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度。时隔3年，此项改革的进展如何？

郑学林：在最高人民法院的指导下，各级人民法院根据本辖区生态环境保护需要，积极探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度，探索以流域等生态系统或者以生态功能区为单位的集中管辖或者提级管辖机制，有效审理跨行政区划污染等案件。

贵州高院根据本省生态环境特点，设置了由1家高级人民法院、4家中级人民法院和5家基层人民法院组成的“145集中管辖环境资源案件模式”。上海高院将属于辖区中级人民法院管辖的一审涉环境资源保护案件调整由第三中级人民法院集中管辖，将属于基层人民法院管辖的一审涉环境资源保护民商事案件交由铁路运输法院集中管辖。河南高院根据全省地貌及水域现状，指定郑州市中级人民法院、洛阳市中级人民法院、信阳市中级人民法院跨行政区划集中管辖环境资源案件。甘肃矿区人民法院作为环境资源专门法院，对全省环境资源案件实行集中管辖。海南高院在该省五大河流域流经的市县试行环境资源案件由5家法院跨行政区划集中管辖。北京市第四中级人民法院集中管辖了北京市辖区内的环境污染案件。广东高院探索按照生态区划，指定广州、潮州、茂名、清远等中级人民法院下辖的一个基层法院，分别对珠三角、粤东、粤西、粤北地区的环境公益诉讼案件、跨区域环境民事诉讼案件实行集中管辖。江苏高院指定徐州铁路运输法院集中管辖徐州市内原由各基层人民法院管辖的环境资源一审案件。云南高院指定昆明、玉溪、曲靖、红河、大理、迪庆6家中级人民法院跨行政区划集中管辖环境民事公益诉讼案件。江西高院指定九江市武宁县人民法院对修河流域的环境资源案件进行跨行政区划集中管辖。

2016年9月，北京高院、天津高院、河北高院签订《环境资源审判协作框架协议》，成立了协作工作领导小组，共同探索完善环境资源案件管辖机制，研究推进京津冀地区环境资源案件集中管辖、指定管辖、专门管辖以及提级管辖的机制和路径。

《中国审判》：我国环境公益诉讼的发展历程较短，又曾遭遇到种种困境，一度举步维艰。随着2015年新《环境保护法》的实施以及相关司法解释的出台，环境公益诉讼越发受到人们的关注。近年来，人民法院审理了一批有重大影响的环境公益诉讼案件，备受好评。从总体情况来看，您认为我国环境公益诉讼还存在哪些问题与挑战？

郑学林：新《环境保护法》实施以来，环境公益诉讼审判工作有序开展。在最高人民法院的监督指导下，各级人民法院畅通诉讼渠道，依法及时受理社会组织和检察机关试点提起的环境公益诉讼案件，依法审结了泰州天价环境公益诉讼案、腾格里沙漠环境污染系列公益诉讼案、德州大气污染公益诉讼案等一批社会关注度高、影响大的环境公益诉讼案件，展示了人民法院依法维护环境权益、保障绿色发展的决心。

2015年至今，全国法院共受理社会组织提起的环境公益诉讼案件120件，与2015年前相比有了较大幅度的增长。涉及地域也扩展至25个省、市、自治区，案件类型包括水、大气、土壤、濒危植物保护、文物遗址保护等环境因素。自检察机关提起公益诉讼试点工作两年来，全国法院共受理检察机关提起的环境公益诉讼一审案件631件，为检察机关公益诉讼的立法修改提供了较为丰富的实践样本。

当然，环境公益诉讼目前也存在一些问题，比如社会组织和检察机关提起公益诉讼的立案标准、审判程序、裁判规则、与私益诉讼关系问题，生态环境损害鉴定评估难、鉴定贵的问题，部分当事人诉讼能力欠缺问题，公益诉讼胜诉资金使用问题，生态环境修复问题等，这些问题需要人民法院进一步做好社会组织、检察机关提起环境公益诉讼等案件的监督指导，研究制定环境公益诉讼司法解释，切实维护人民群众的环境权益，保障自然资源集约节约利用和生态安全。结合省级政府提起环境损害赔偿诉讼改革，推动建立环境公益诉讼专项资金管理制度，解决环境公益诉讼资金管理难题。

《中国审判》：我们知道，生态环境修复是让受破坏的生态系统尽快恢复良性循环的重要举措，这也是人们最为关心的话题之一。对于推进生态环境修复以及促进生效判决有效执行方面，人民法院进行了哪些探索？

郑学林：在司法实践中，由于环境修复费用高、难度大、周期长，往往存在执行不到位的问题。各级人民法院积极探索创新环境资源案件裁判的执行方式，做好与行政机关的协调配合，确保被执行人应承担的行政责任和民事责任落实到位。一是强化了依职权移送执行的职能。对发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的裁判，关系到社会公共利益的维护、需要采取强制执行措施的，依职权移送执行，做到及时制止正在发生的污染侵害行为，或者督促责任人尽快履行修复生态环境的责任。二是贯彻了恢复性司法理念。积极探索限期修复、补种复绿、增殖放流、劳务代偿、第三方治理等方式履行生效判决确定的生态环境修复责任；在确定鉴定修复费用的同时，探索制定切实可行的环境修复方案；探索建立环境资源案件执行回访制度，确保生态环境修复责任落实到位。三是要推动建立公安机关、检察机关、环境资源行政主管部门统一执行联动工作机制。针对环境污染、生态破坏案件中存在水流域污染、大气污染等引发跨行政区划损害结果发生的情况，探索强化环境资源案件跨行政区划执行协作。

《中国审判》：面临新机遇和新挑战，人民法院未来将从哪些方面着手，以进一步加强生态环境保护力度？

郑学林：2017年是“十三五”规划全面实施、供给侧结构性改革不断深化、党的十九大胜利召开的重要一年。人民法院将以党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神为指导，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，特别是关于生态文明建设的重要指示精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立“四个意识”，增强忧患意识和政治责任感，切实贯彻新发展理念，坚持司法为民、公正司法，继续按照第一次全国法院环境资源审判工作会议的要求，充分发挥环境资源审判职能作用，为推进生态文明建设与绿色发展提供有力司法服务和保障，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。

具体来讲，一是充分履行环境资源审判职能，依法高效审理环境资源各类案件；二是继续推进审判机制体制改革。深入推进环境资源案件管辖制度改革，总结推广环境资源案件“二合一”或“三合一”归口审理的经验做法；三是有序推进环境公益诉讼，制定司法解释、发布司法文件和典型案例，加强对重点区域环境资源审判工作指导；四是与行政机关加强协调联动，推进环境资源保护多元共治；五是依托最高人民法院环境资源司法研究中心及下属理论研究和实践基地，推进审判理论与实证研究；六是加强宣传联络和国际交流，传递环境司法理念和环境司法正能量。