文 安徽省滁州市中级人民法院 陈严法 韩建设 冯春 马清

   中共中央办公厅、国务院办公厅于2014年印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，对涉法涉诉信访事项，已经穷尽法律程序的，依法作出的判决、裁定为终结决定。办案机关、当事人都要自觉接受和维护依法作出的处理结论。对于反复缠访缠诉的，经过案件审查、评查，由中央或省级政法机关审核，认定其反映的问题已经得到公正处理的，除有法律规定的情形外，依法不再启动复查程序。各级各有关部门不再统计、交办、通报。当前，各地法院纷纷运行涉诉信访终结机制，取得了一些成效。但是，由于多种因素的影响，目前涉诉信访终结机制在运行中尚存在一些问题。安徽省滁州市中级人民法院课题组以该地区涉诉信访案件终结的开展情况为样本，剖析了涉诉信访终结机制在实践运行中存在的问题及产生的原因，就进一步做好涉诉信访终结工作提出了相关建议。

全市法院涉诉信访终结案件基本情况

   2013-2015年，滁州两级法院的收案数量是逐年递增的，分别是35733件、39232件、53168件，涉诉信访案件数量分别是613件、814件、551件，依次分别占到当年收案总量的1.72%、2.07%和1.04%，从总体上讲，全市法院涉诉信访形势趋于平缓；信访内容涉及到的案件类型主要以民商事案件为主，约占到涉诉信访案件数量的47%，其次为刑事案件和执行案件，分别约占涉诉信访案件数量的20%和17%。（见图一）。

   （一）涉诉信访终结案件申报数量少

   2014年4月-2016年4月，滁州市两级法院登记在册的信访总量共计2218件，其中涉及到申诉、申请再审的1120件、多头信访591件、重复信访447件，闹访缠访现象更是层出不穷。截至2016年4月，全市法院申报涉诉信访终结案件仅29件。全市8个基层法院中，部分法院多年来没有申报过一件，但是通过调研，这些未申报终结案件的法院事实上存在不少信访老案、积案，其中不乏无理缠访、闹访，存在着缠访、闹访信访案件客观数量与申报数量不等同的矛盾现状。

   （二）法院信访部门职能履行弱化

   以滁州市基层法院为例，多数法院将信访终结案件的申报过程视为内部请示工作。信访终结工作的运行工作一般会放在立案庭室或者法院内部的信访室，没有设置专庭专人负责，在终结程序初期最常见的做法是将案件的自查、核查工作交给原承办法官或其所在庭室办理，自查工作更倾向流于形式。

   （三）终结听证环节“空置化”

   根据各地的涉诉信访终结试行办法来看，听证程序是涉诉信访终结流程中的重要环节。但是滁州全市法院申报的29例涉诉信访终结案件中，适用过听证环节的案件数量很少，听证环节如同“空置”。

   （四）审核权限“一刀切”，审核时间滞后

   涉诉信访终结的批准单位是省高级人民法院，然后再向最高人民法院备案。三级审核制度最重要的原因是慎重终结的需要。但是在实践中，由于审核任务繁重，在效率上往往不能顾及，出现审核滞后现象，远远超出规定的审核时间。同时，涉诉信访工作的总体趋势理应是逐步下移的，相比较中基层法院对本地涉诉信访案件具体情况的深入了解，上级法院多是通过卷宗和纸质汇报，并没有对案件进行“质”的接触，存在着一种“掌握情况的没有终结权，有终结权的不掌握情况”的矛盾现状。

   （五）涉诉信访终结效果引发质疑

   涉诉信访终结案件的申报流程可谓是耗费精力和时间的大工程，不少法院本身对此就心存畏惧，同时还存在“终而不结”现象。本次对全市法院180名一线法官和信访工作者进行问卷调查，有一项“对涉诉信访终结效果的态度”的统计：143名受访者持有的是较为悲观的态度，即“不抱希望、效果不大”，所占比例高达79.4%。法官、信访工作人员之所以会有这样的直观感受，一方面印证了对涉诉终结机制的不熟悉，对该项机制的意义、作用缺乏深入的认知；另一方面也是对目前法院面临的信访事件处理棘手现状的影射，尤其是对信访人执着“闹访”“缠访”现象的心有余悸。

原因分析

   通过走访调研和问卷调查，我们得出造成目前这种现状的几个影响因素。

   （一）涉诉信访终结机构设置不健全

   在本次调研的262份有效问卷中，选择只听说过该项涉诉信访终结，但不熟悉具体内容的问卷为150份，占到57.25%。这种数据现象的出现归根结底还是对涉诉信访终结机制没有给予足够的重视。具体表现在：一是法院信访部门设置不健全，2014年4月-2016年4月，滁州市两级法院登记在册的信访总量共计2218件，还有大部分简易信访、来电信访由于能够第一时间妥善处理而未登记在册，但两级法院从事信访工作的人员只有16人，其中半数以上人员均是立案庭室人员兼职信访工作人员；二是法院认知理念存在偏差，多数法院干警普遍认为涉诉信访属于法院领导和信访部门的任务，对相关的制度、机制不关心；三是司法宣传不到位，法院内部和信访人都对信访终结机制了解不深入，需要进一步加强宣传和引导。

   （二）穷尽司法救济程序的思维禁锢

   根据调研，发现很多的信访案件属于“无理访”，信访人根本就不愿意通过诉讼程序解决问题。比如，有的信访人在法院明确告知其不服裁判可以采取的司法救济途径后，坚决不走诉讼程序，只走信访路，只要法院不同意改判或赔偿就进京、赴省信访。信访人主动放弃自己相关的诉讼权利，一味无理缠访、闹访，让基层法院疲于应对，但司法救济程序未穷尽，又确实不符合申报信访终结的条件，无法通过信访终结的途径甄别导出。信访人对自己诉讼权利的漠视，最终却让司法机关“埋单”，此类“无理访”的信访难题依旧难解。

   （三）涉诉信访终结程序“苛刻”漫长

   以《安徽省高级人民法院涉诉信访案件终结实施办法》为例，基层、中级法院申报涉诉信访终结案件，申报程序繁琐，如基层法院申报涉诉信访案件需要经过基层自查，中院审查，高院审核、最高人民法院备案三级法院信访处理，所有案件没有区别均要求高院审核，审查时间之长、审查要求之苛刻都足以让申报法院“望而生畏”。据课题组查阅，目前滁州法院申报终结案件的周期时间最短的为6个月，多数为1年以上。当前，目标管理责任制度和绩效考核制度量化程度越来越高，法院在上级机关、媒体舆论的双重压力下，不得不跳过繁琐苛刻的终结程序而“妥协”解决。涉诉信访终结规制信访秩序、缓解法院信访压力的作用难以体现。

   （四）法院社会功能“万能性”的定位误区

   当前，转型期社会矛盾多发集中，社会公众对司法功能期望较高，法院在一定程度上被贴上了解决纠纷“万能性”标签，法院在“被承担”的同时不堪重负，但有时又无力解决这些问题。比如，近些年信访类型比较集中的“城镇房屋拆迁”“农村土地征收征用”“国有企业改制”等涉及民生的相关案件。这些案件实质上是地方政府等在一定时代背景下不注重科学民主决策的执政理念和方式造成的，介于“合法”与“合理”间的灰色地带，法院受制于地方利益网的干扰，顾虑太多非法律的外在因素，导致信访人不断信访，甚至闹访、缠访，不论案件是否终结，这些信访案件的解决方式往往是经济补偿，加剧了司法权威的进一步削弱。

意见及建议

   （一）简化涉诉信访终结申报流程，下移涉诉信访终结审批权限

   缩短终结审查时间，建议终结案件从自查、复查、审查、备案、告知整个终结流程最长不得超过6个月，以保证终结结果的时效性。同时，根据申报案件所在法院的审级，建议试点涉诉信访终结审批权限下移。课题组认为，将行使诉讼救济最后一道程序的法院作为拥有终结审批权的法院。考虑到权限下放存在一定的风险，可以考虑先把部分案件终结权限下移到中级人民法院，逐步试点进行，终结权限可以下移到中院的案件类型主要有以下5种。

   一是基层法院一审生效案件，当事人未提起上诉，申请再审经人民法院驳回再审申请，人民检察院不予提出检察建议或者抗诉的；人民检察院提出抗诉或检察建议，经过人民法院再审或审查的。

   二是基层法院一审生效案件，当事人经法官释明后依旧在法定期间内放弃上诉、申请再审权利，经过人民法院自查、复查审查，认为裁判结果正确、程序正当、案件无瑕疵的，信访人不听劝阻仍反复申诉控告、缠访缠诉的。

   三是信访事项已妥善解决，信访人签订息诉罢访协议书后反悔，再次以同一事由信访的。

   四是信访事由超出案件审理权限范围，信访人单纯借案为由不听劝阻仍反复申诉控告、缠访缠诉的。

   五是经省级以上政法机关组织集体评查，认为裁判结果正确，程序正当，不存在瑕疵的案件。

  （二）搭建涉诉信访终结查询平台

   一是构建全国范围内的涉诉信访终结查询平台，构建一套上下统一、左右协作、内外联动的涉诉信访工作机制。利用互联网技术的发展，实现信息共享，司法机关与全国人大常委会办公厅信访局、国家信访局等应尽快建立统一、互通、兼容的涉法涉诉信访终结案件数据库；最高人民法院对已终结的涉诉信访案件信息录入终结数据库，各有关单位要及时将数据入库，并在本体系内进行通报，中央和地方各级有关部门对已经得出终结结论的涉诉信访事项不再进行统计、交办、通报。

   二是逐步取消部分审判质效考核指标。建议上级法院根据审判实际，对审判质效考核指标重新“洗牌”设置，将正常的申请再审不纳入“信访投诉率”的考核指标中，畅通当事人申请再审“入口”，减少当事人对法院申请再审入口不畅的不满和敌对情绪。

   三是加强中央和地方各级信访部门信访事项的“入口”审查。建议中央政法委、人大、上级法院等部门制定严格的信访案件登记审查制度，强化信访工作人员错误转交、转办责任追究，用制度约束信访案件重复交办、转办的发生几率，避免司法资源重复浪费。

   四是扩大参与公开听证的人员范围。通过调研，信访人在听证评议人员的选择上略微倾向于人大代表和媒体记者，两个选项的有效百分比分别达到62.20%和58.54%，建议在进行公开听证时邀请人大代表和媒体记者，增强信访人对听证结果的信服度。

   五是尝试电视栏目参与信访终结。建议当地政法机关加强与当地媒体合作，对“反复缠访闹访，造成一定社会影响的信访案件”，邀请当地媒体将案件的来龙去脉、信访人的无理要求、政法机关的解决方案如实公开公布，以一些典型的涉诉信访案件为主线，纪实跟拍信访化解全程，还原信访案件真相。

   六是提升涉诉信访终结权威性。建议全国各地信访局、人大政协、公安部门等机关尊重涉诉信访终结的司法效力，对涉诉信访终结案件真正能够做到“不受理、登记、转办”，即使出现“终结”案件信访人赴省、赴京信访也不登记扣分，不影响绩效考核；对扰乱司法秩序和社会秩序的信访人员，相关部门应果断采取惩处强制措施，尤其是对闹访、缠访伤害法官人身安全及名誉的现象要及时采取相应措施给予解决。

   七是搭建良性法律职业共同体。建议各级法院与律师职业团体搭建规范、有序、畅通、有效的交流平台，强化业务配合协作、强化诉讼代理责任，共建多元纠纷解决机制、共建涉诉信访化解机制，共建防范冤假错案等机制，发挥律师在涉诉信访工作中的积极作用。