登录 | 注册 | 在线投稿 | 加入收藏 | 设为首页
2024-03-29
星期五

《中国审判》2016.17 147 出版日期:2016-09-05

3 上一篇    下一篇 4 放大 缩小 默认
关于建立三审终审制度的基本设想

文 上海市第三中级人民法院 徐佳咏

12.jpg

   党的十八大以来,司法制度改革日益深化,建设公正高效权威的社会主义司法制度的步伐不断加快。笔者认为,此时对于审级制度的改革问题应当高度重视并加快研究步伐。审级制度是司法制度的是重要组成部分,以构建司法统一性、正确性、终局性、权威性等价值目标为追求,对于保障程序公正、及时纠正错误裁判以及化解矛盾纠纷均有不可替代之功能。当前,我国申请再审审查和再审审理案件长期高位运行,两审终审制度受到严重冲击,司法的终局性、权威性受到严峻挑战。在此情形下,三审终审制度的内在价值更加值得借鉴,且当前经济社会条件也为建立三审终审制度提供了基础保障,构建新的审级制度体系具有重要的现实意义。

一、国内外审级制度简介

   清末修律以前,我国并无近代意义上的审级制度。清末修律确定了四级三审终审制,但没有实际实施。南京国民政府时期实行了四级三审终审制。我党新民主主义革命时期,因条件限制,除1942-1944年实行了三审终审制以外,其余时间实际均实行二审终审制。新中国成立后,确立了现行的四级两审终审制。

   西方主要发达国家,无论是大陆法系还是英美法系,普遍实行以三审终审制为主体的审级制度。比如美国的联邦和州法院系统都采用三级三审制;英国的刑事和民事两个法院系统均实行三审终审制;法国的民事案件为四级三审终审制,刑事案件则为二审终审或者一审终审制;德国、日本都实行了四级三审终审制。上述各国其实均不是单一的审级制,因第三审采取限制性上诉制度,许多案件实际只能二审终审或一审终审。

二、两审终审制难以适应当前我国经济社会之发展

   各个国家审级制度的形成与演变,受到各国政治、经济、文化、历史背景的影响,并反映出特定的司法观念和司法公正实现途径。两审终审制是基于我国原有国情确立的,更多考虑了诉讼经济和“两便”原则。一是我国地域辽阔,当时很多地方交通不便,多级审不符合“两便”原则,这是现实基础;二是早期经济比较落后,诉讼标的额不大,法律关系简单,多级审会耗费大量人力物力,不符合诉讼经济原则;三是沿袭就地办案思想,以方便当事人为要,这是思想基础。长期以来,二审终审制也的确方便了当事人参加诉讼及法院查证,减少了当事人诉累,各地高院、最高人民法院案件也相对较少,确保有更多时间调研、监督和指导。

   然而,随着经济社会持续发展,诉讼标的迅速增长,新类型案件大量产生,适用法律难度不断增大,终审判决出现错误的客观因素进一步增多,二审终审制显露出越来越多的不足。一是终审法院审级过低难以保障司法的统一性,大部分案件由中、基层法院终审,易受地方保护主义和人情关系影响,同案不同判情况时有发生;二是二审终审使上诉审的纠错功能降低,一、二审法院法官关系密切,又存在案件请示制度,使通过审级纠错的可能性大打折扣;三是以审判监督程序弥补二审终审的不足导致“终审不终”,审判监督程序不断发展壮大并逐步“诉权化”,有演化成实际“三审”的趋势。

三、建立三审终审制的必要性与可行性

   司法的终局性是审级制度的一项基本内容,“终审不终”意味着整个审级制度失去意义。近些年来,全国法院受理申诉和申请再审案件年均11万余件,约占同期二审结案的15%,而二审上诉案件占一审结案的比例仅为8-10%,启动再审案件年均约4万件,再审改判发回率接近40%。在西方国家,再审案件数量通常一年只有几件甚至几年才有1件,再审改判更是微乎其微。目前各高院审监庭设置多为2-4个,而最高人民法院也几乎是所有业务庭室都在办理申诉、申请再审案件。在此情形下顺势而为,推动构建三审终审制度显得尤为必要。一是有利于保障当事人权利的实现。赋予当事人第二次上诉权,从权利救济角度讲更完善更有效,结果更令人信服,并可以继续吸收化解当事人对原判的不满,缓解涉诉信访的压力。二是有利于维护司法的统一性。根据司法权是中央事权的定位,最高人民法院或各地高院应保留作出最后裁判的权利,减少司法地方化和同案不同判,确保全国范围内裁判尺度的统一。三是有利于确保终审裁判的既判力。

   当前“再审”扮演了“三审”甚至“四审”“五审”的角色,依法纠错与维护既判力价值一直难以平衡,或有错难纠,或过分危及既判效力,并由此产生反复缠诉和不当中止执行等问题。四是有利于适当提高审判效率。三审制虽然形式上增加了一个审级,但减少了可以多次启动的审监程序,对三审程序进行科学设计后,选择三审的司法效率显然比选择再审的效率更高。综上,三审程序以其高位性、程序性、统一性和确定性等特点,在纠正原审错误、解决裁判冲突等方面具有明显优势,借鉴和引进三审制度可以成为我国当前诉讼改革和发展进程中的重要一环。当前,建立三审终审制度也已经具备了基础条件。一是人民群众对此有着强烈的司法需求。超过上诉率的申请再审率、再审案件的庞大数量和高改发率以及涉诉信访形势等足以证明,人们寻求二次上诉的意愿逐渐增强。二是正当程序意识更加深入人心。人们法律观念日益成熟,诉讼程序的正当性、透明度、制度设置的科学性等成为人们普遍关注与追求的目标,程序公正理念更加深入人心,人们对现有审级制度的利弊均有一定认识,程序改造社会思想基础已经具备。三是理论认识趋于一致。学术界和实务界对三审终审制度研究不断深入,大多认为建立三审终审制度更加科学合理,并对三审终审制度的构建提出了很多具体建议,理论储备比较充足,易于在法律界形成共识。四是经济条件大幅改善。我国经济社会取得长足发展,交通条件更为便利,空间距离已不再是当事人参加诉讼的限制因素或障碍,物质条件已经具备。五是司法资源可以满足需要。经过《民事诉讼法》审监程序两次调整,各高院、最高人民法院再审案件数量激增,相应补充了大量审判力量,在严格限缩再审前提下,原有司法人员可以基本胜任“三审”任务,保证审判的质量和效率。

四、关于三审终审制的基本构想

   公正与效率的最佳平衡是现代法治国家审级制度设置的最高目标。三审终审制被证明是符合诉讼特点的、行之有效的一种审级制度。三审程序与二审程序同为上诉程序,共同发挥维权、纠错和监督等上诉审功能。同时,现代诉讼制度的发展亦呈现多元审级并存的特点。总体来说,我国应以充分实现社会公平正义的核心价值追求为目标,兼顾便民诉讼与司法成本,建立以三审终审为基础、二审终审和一审终审为补充的多元化审级制度,保留并严格限缩审判监督制度,同时取消请示制度。

   (一)刑事、民事、行政案件都采取三审终审。有的国家区分民事和刑事案件采用不同的终审制度,对我国来说,民事案件申请再审数量最多,刑事案件涉及公民的生命和自由权利,行政案件对原告的权利保护仍需加强,所以宜对三类案件统一采取三审终审制。其中,死刑复核制度是否可以经过改造,与三审制度实现良性衔接,对此可以进一步论证。

   (二)以标的额和罪责轻重为主划定三审范围。审判效率要求不能将所有案件都纳入三审,采取三审制的国家无一例外对适用三审程序作了限制,包括以上诉额限制、二审法院许可上诉、三审法院裁量受理上诉、以判决违背法律理由为限等方法。比如德国最高法院仅受理争议金额在6万马克以上就法律问题提起的三审上诉案件。从我国国情出发,民事案件可以标的额进行限制,比如500万-1000万元争议标的额以上的可以第二次上诉;刑事案件则以二审量刑为依据,判处5-10年以上重刑的可以第二次上诉;涉外或知识产权民事案件、民事或行政案件当事人跨地市行政管辖区域的可以第二次上诉;其他具有判例意义的各类案件,也可以第二次上诉,但同时要相应取消请示制度等。在此框架下,可进一步设计更加细致的限制条款。

   (三)三审可不拘泥于法律审。三审程序只进行法律审是国外通行的做法。在英美法系国家,事实问题一般由陪审团认定,因此上诉审通常不对事实问题作重新考虑。在大陆法系国家,一般认为经过前两审事实已经清楚,无需再查证事实问题。我国实际情况有所不同,据统计,我国民事申请再审案件所引用的事由,多数为原判认定的基本事实缺乏证据证明或者有新的证据。因事实认定错误而再审改判的案件,大大超过因法律适用错误而改判的案件,有的地方因事实问题改判的比例占到80%。如果三审仅进行法律审,难以实现纠正二审错误裁判的改革目标。结合我国实际,除具有判例意义的三审案件应以法律审处理外,其他三审案件不宜只进行法律审,应当同时进行事实审。但根据审级构造的一般原理,三审程序应当严格限制新证据的提出。

   (四)区分情况采取上诉许可制。为控制进入第三审程序案件的数量,很多国家赋予法院受理三审案件的裁量权。比如美国最高法院每年在大约近8000件申请复审案件中只选择80件左右作出实质性审理。我国可以考虑对具有判例意义的三审案件实行上诉许可制,其他三审案件原则上凡经上诉即当然启动三审程序,以更为平等地保护当事人的合法权益。

   (五)三审程序以书面审理为主。对于以法律审为目标的具有判例意义的三审案件,坚持以书面审理为原则,必要时召集双方专门就法律问题进行辩论。对于兼有法律审与事实审的其他案件,因为经过前两次审理事实一般比较清楚,仍应以书面审理为主,确有必要的也可以开庭审理。

   (六)建立合理的收费制度。如果第三审程序采取与一、二审程序相同的诉讼收费模式,对当事人来说确是较大的负担。从让每个当事人“打得起官司”和通过收费防止诉权滥用考虑,第三审诉讼费用可由上诉人预交,获得法院支持的给予一定程度的诉讼费减免,未获得支持的已交诉讼费可不予退还。

   (七)允许越级上诉。越级上诉是指当事人对一审法院认定事实没有异议的情况下,达成直接向第三审法院上诉的协议,从而越过二审法院,直接进入第三审。第三审法院一般具有审查是否受理的权力,一旦第三审法院不予受理,可以恢复提起第二审程序的上诉权利。这样做有利于一些事实清楚、法律问题争议较大的案件获得快速处理,从而达到诉讼经济的目的。

五、建立三审终审制需要配套改革的相关制度

   第三审程序的建立并非在现有诉讼程序上简单叠加,而是牵涉到整个诉讼体系的综合改革,重点应当配套完善再审制度、抗诉制度、速裁诉讼制度等,以形成一个新的有机整体。

   (一)更加严格地限制再审程序启动。再审程序本质上是一种“例外”救济,应遵循补充性原则,备而少用甚至不用。三审程序建立以后,应对再审程序的启动主体、事由、次数等严格限定,明确规定极少量的法定再审事由,无法定事由不得申请再审,无论启动主体是谁,一个案件最多只能再审(包括审查)一次。

   (二)较大幅度地调整抗诉范围。因刑事抗诉案件数量较少,可暂时保留目前的架构,发挥其保障权利的作用。但检察机关行使民行检察权、介入私权纠纷向来广受诟病,限制再审程序的启动需相应调整民事、行政抗诉范围。对于民事、行政案件,除涉及国家利益、社会公共利益之外,检察机关一般不得行使抗诉权。当然,也可以考虑,凡对生效裁判不服申请再审的,一律向检察机关提起,由检察机关审查后统一决定是否抗诉,凡抗诉案件人民法院一律进入再审,且只再审一次。

   (三)保留依职权再审。人民法院依职权再审的存废争议很大,鉴于可能存在虚假诉讼、陈年冤案等复杂情况,为弥补检察机关抗诉制度可能存在的不足,可以有限保留法院依职权再审的制度,但非涉及国家利益、社会公共利益或刑事案件时不得依职权启动再审。当前,个别部门和少数领导等对生效裁判过问的案件归入依职权审查的司法模式应当改变。

   (四)完善刑事案件速裁程序和民事案件小额诉讼一审终审制。在审级设置上实行原则性与灵活性相结合,发展完善刑事案件速裁程序和民事案件小额诉讼一审终审制度,且此两类案件不得再审。尽可能分流更多数量的案件,逐步形成成熟多元的审级制度。

六、关于三审终审制度改革的基本步骤

   调整审级结构是诉讼程序改革中的一项系统工程,需要在党中央的统一领导下科学谋划,把握历史机遇。各有关中央机关应更新理念、密切配合、逐步推进,确保新的审级架构取得预期的运行效果。

   (一)修改完善相关法律。修订“三大诉讼法”,并结合当前《人民法院组织法》的修订,删除关于“两审终审制”的表述,确立以三审终审制度为主体的多元审级制度,并对第三审的审理程序、范围、期限、审判组织、当事人权利义务等进行科学设计,与二审上诉程序作出适当区分,保障其纠错、监督和指导功能充分发挥。

   (二)调整四级法院职能。为保证符合条件的案件可以获得第三审程序救济,一审案件均由基层法院或中院受理,不断强化一审法院的审判职能。高院一般不再受理一审案件,主要承担二审和三审的职责。最高人民法院则一般只承担三审及再审职责,尤其可以结合巡回法庭设立的改革精神,让最高人民法院的巡回法庭主要担负三审办案任务。在此框架下,刑事案件级别管辖方案可基本保持不变。

   (三)人财物的必要准备。科学测算实行三审终审制后各级法院承担的案件数量,尤其是各高院及最高人民法院乃至其巡回法庭要相应调整内设庭室,调配现有人员,补充必要经费,对政法工作人员进行系统培训,为审级制度改革后的良好运行提供坚实保障。

   (四)更加严格细致的调研与论证。调整审级结构是一项重大诉讼制度改革,必须综合考虑影响成本收益的种种因素,进行全面的实证考察和广泛充分的论证,确保新的条文规范精密、细致和协调,以期更加符合我国的实际和人民群众的司法需求。


关于我们  |  联系我们  |  隐私政策  |  网站地图  |  意见反馈  |  不良信息举报  |  投稿信箱  

关注《中国审判》
Copyright © 2012-2024 www.chinatrial.net.cn All Rights Reserved.
邮编:100745 联系电话:010-67550550/67550645 杂志社地址:北京市东城区东交民巷27号
京公网安备 11010102006485号 | 京ICP备 13051393号-1
《中国审判》杂志社 版权所有