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2021-03-07
星期天

《中国审判》2018.10 200 出版日期:2018-05-30

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行政征收被告主体资格问题司法认定

文 | 福建省福州市中级人民法院 林妍

福建省高级人民法院 李志尧

案情介绍

中共福建省委、福建省人民政府提出《关于进一步扶持省级扶贫开发工作重点县加快发展的若干意见》明确要求在“十二五”末确保省级扶贫开发工作重点县实现“县县通高速”“镇镇有干线”“村村通客车”目标。福建省交通运输厅明确要求要加快对全省23个省级扶贫开发工作重点县“镇镇有干线”“村村通客车”的建设,各县可以采用“一县一议”的方式进行。宁德市交通运输局《宁德市2014-2015年“镇镇有干线”项目建设实施方案》将周宁玛坑乡至纵三线公路项目列入计划之中实施。

在上述背景下,被告宁德市周宁县人民政府针对土地征收及公路建设问题专题召开常务会议,确定周宁玛坑乡至纵三线公路项目的业主单位是周宁县宁通交通投资有限公司,负责项目招标、建设等工作;确定玛坑乡人民政府负责项目用地的安征迁工作。征地建设过程中,原告汤景团等玛坑乡孝悌村及玛坑村村民认为被告征地违反征收程序,农用地未经转用审批即行征收,未依法与本案原告进行协商并给予补偿且在征地未审批情况下,就强行对原告的土地及地上建筑物、构筑物、地上附着物等进行征收,引发原告汤景团等四处信访,最终诉至法院,请求确认被告对原告土地进行强制征收的行政行为违法。

被告周宁县人民政府辩称其不是适格被告,是玛坑乡人民政府负责该项目用地的安征迁相关费用,周宁县人民政府没有实施征地行为,也没有发布征地公告,县政府也没有和原告签订任何协议和对原告发放补偿款,原告的起诉与被告县政府没有关联,主张驳回原告起诉。

审判过程

福州市中级人民法院经审理认为,原告汤景团等人符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条关于公民诉权的规定,原告汤景团等人有诉权。被告提交的《周宁县人民政府常务会议纪要》能够证明周宁玛坑乡至纵三线公路项目的安征迁工作系由被告组织实施,玛坑乡人民政府系受被告委托负责具体工作,被告辩称其没有实施征地行为的理由不能成立。被告周宁县人民政府进行土地征收未办理相关的审批手续,未按照被征收土地的原用途给予补偿,违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、第四十四条第一款、第四十六条第一款、第四十七条第一款的规定,其对原告使用的土地进行强制征收的行政行为应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定,判决确认被告周宁县人民政府强制征收原告汤景团等8人土地的行政行为违法。判决后,被告周宁县人民政府不服一审判决,上诉至福建省高级人民法院并在二审审理过程中提交了相关土地审批证据。福建省高级人民法院经审理确认了一审认定的事实和证据,对县政府在一审中无正当理由未依法提供而在二审中提供证据不予采纳,并判决驳回上诉,维持原判。

探讨分析

本案的争议焦点为:1.县政府是否是适格被告?2.农用地转用是否应当审批?3.二审提供的证据如何认定?

1.县政府是否是适格被告?

首先,从被告资格角度来看—《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。行政诉讼的被告是实施被诉具体行政行为或承担该行为实体法律责任的行政机关和法律、法规、规章授权的组织。按照“谁作出行为和承担法律后果,谁为被告”的原则,具有行政诉讼被告资格者一旦实施了具体行政行为,或应承担该行为后果时,它就是行政诉讼被告。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十六条第一款规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案系征收土地,而征收土地应是县级以上地方人民政府的职责,故本案的被告应为周宁县人民政府,其能够独立承担法律责任。

其次,从行政委托角度来看—所谓的行政委托是指行政主体将其职权的一部分,依法委托给其他组织或个人来行使的法律行为。行政委托也应当依法进行,但是行政委托的“依法”不如行政授权的“依法”那样严格。且行政委托的方式比较灵活,一般是书面委托,但也有口头的委托方式。行政委托的对象是另一个行政主体,也可以是社会组织,特殊情况下也可以是法定的个人。但行政委托不发生职权及职责的转移,被委托组织也不能因行政委托而取得行使被委托职权的行政主体资格。本案中虽明确确定玛坑乡人民政府负责该项目的安置征迁等相关工作,但应视为系被告周宁县人民政府对玛坑乡人民政府的委托,玛坑乡人民政府没有法定的授权,不能因此而认定玛坑乡人民政府系本案的适格被告,玛坑乡人民政府并不能因为行政委托而取得行使被委托职权的行政主体资格,本案的适格被告只能是周宁县人民政府。

最后,从法律角度来看—根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定,没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。行政机关根据法律、法规、规章的规定,可以将自己的行政职权委托给有关组织,但受委托的组织并不因此取得了行政主体资格,它应以该行政机关的名义在委托权限范围从事活动,由此行为的后果也应由委托的行政机关承担。本案玛坑乡人民政府实施的安征迁工作,其后果应由周宁县人民政府来承担。

2.农用地转用是否应审批?

首先,从法律规定角度看—《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十四条第一款规定:“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”因此,农用地转用必须办理审批手续。农用地转用是指按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限获得批准后,将农用地转变为建设用地的行为。本案涉及的是将农用地转成公益用地的情形,其应当按程序办理,包括项目立项、申请规划条件、用地预审、用地报批、环境影响评价、申领建设用地规划许可证或乡村建设规划许可证、申领建设用地批准书、办理土地登记等。《土地管理法》进一步严格了农村土地非农使用的年度指标,制定了严密的、层层分解的建设用地指标分配和控制制度,加强了对乡镇企业、乡镇村集体公共设施和公益用地、村民住宅用地以及建设用地规划的引导,并设定法定程序加大对农村土地非农开发的审批和核准力度。

其次,从农用地转用应当审批的意义看—农用地作为人类生存和发展的物质基础,除了具有生产粮食的基本功能外,还有其巨大的经济价值:从生态角度来说,农用地可以调节气候、改善空气质量、防止水土流失等;从景观休闲角度来说,对农业景观资源的开发利用可以发展乡村旅游,促进农业休闲娱乐文化活动;从社会保障功能来说,其让农民在社会保障体系不健全的情况下可进可退。综上,农用地最大的价值体现在其公益性,即保障国家粮食安全,促进生态平衡,维护社会稳定,因此农用地的流转必须进行审批。

3.二审提供证据的认定

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条规定,逾期提供证据的,人民法院应当责令其说明理由;拒不说明理由或者理由不成立的,视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据,人民法院不予接纳。

本案周宁县人民政府在第一审程序中无正当理由未依法提供而在第二审程序中提供的证据,福建省高级人民法院依法不予接纳。因此,行政机关作为被告应引以为鉴,在诉讼中不能忽视证据的作用,应当积极提交证据,否则应承担败诉的责任。

综上,本案的典型意义在于:征收土地事关国家建设大计,事关百姓的切实利益,事关社会的和谐稳定。近年来,因政府征地引发的各类征地赔偿纠纷呈上升趋势,违法违规用地问题较突出,群众利益受到了侵害,带来了大量诉讼及信访问题。现实中,政府未依法办理审批手续、作出征收决定前即强拆房屋、未签订安置补偿协议即实施强拆等行为时有发生,这大大地减弱了政府公信力。依法征收是工作底线,既要做到实体合法又要做到程序合法。本案征地是为了修路,修路是好事,但不能以好事为借口行违法征收之实,切莫让“好事”伤了“心”。


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