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2024-03-05
星期二

《中国审判》2018.10 200 出版日期:2018-05-30

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行政征收被告主体资格问题司法认定

文 | 福建省福州市中级人民法院 林妍

福建省高级人民法院 李志尧

案情介绍

中共福建省委、福建省人民政府提出《关于进一步扶持省级扶贫开发工作重点县加快发展的若干意见》明确要求在“十二五”末确保省级扶贫开发工作重点县实现“县县通高速”“镇镇有干线”“村村通客车”目标。福建省交通运输厅明确要求要加快对全省23个省级扶贫开发工作重点县“镇镇有干线”“村村通客车”的建设,各县可以采用“一县一议”的方式进行。宁德市交通运输局《宁德市2014-2015年“镇镇有干线”项目建设实施方案》将周宁玛坑乡至纵三线公路项目列入计划之中实施。

在上述背景下,被告宁德市周宁县人民政府针对土地征收及公路建设问题专题召开常务会议,确定周宁玛坑乡至纵三线公路项目的业主单位是周宁县宁通交通投资有限公司,负责项目招标、建设等工作;确定玛坑乡人民政府负责项目用地的安征迁工作。征地建设过程中,原告汤景团等玛坑乡孝悌村及玛坑村村民认为被告征地违反征收程序,农用地未经转用审批即行征收,未依法与本案原告进行协商并给予补偿且在征地未审批情况下,就强行对原告的土地及地上建筑物、构筑物、地上附着物等进行征收,引发原告汤景团等四处信访,最终诉至法院,请求确认被告对原告土地进行强制征收的行政行为违法。

被告周宁县人民政府辩称其不是适格被告,是玛坑乡人民政府负责该项目用地的安征迁相关费用,周宁县人民政府没有实施征地行为,也没有发布征地公告,县政府也没有和原告签订任何协议和对原告发放补偿款,原告的起诉与被告县政府没有关联,主张驳回原告起诉。

审判过程

福州市中级人民法院经审理认为,原告汤景团等人符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条关于公民诉权的规定,原告汤景团等人有诉权。被告提交的《周宁县人民政府常务会议纪要》能够证明周宁玛坑乡至纵三线公路项目的安征迁工作系由被告组织实施,玛坑乡人民政府系受被告委托负责具体工作,被告辩称其没有实施征地行为的理由不能成立。被告周宁县人民政府进行土地征收未办理相关的审批手续,未按照被征收土地的原用途给予补偿,违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、第四十四条第一款、第四十六条第一款、第四十七条第一款的规定,其对原告使用的土地进行强制征收的行政行为应确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定,判决确认被告周宁县人民政府强制征收原告汤景团等8人土地的行政行为违法。判决后,被告周宁县人民政府不服一审判决,上诉至福建省高级人民法院并在二审审理过程中提交了相关土地审批证据。福建省高级人民法院经审理确认了一审认定的事实和证据,对县政府在一审中无正当理由未依法提供而在二审中提供证据不予采纳,并判决驳回上诉,维持原判。

探讨分析

本案的争议焦点为:1.县政府是否是适格被告?2.农用地转用是否应当审批?3.二审提供的证据如何认定?

1.县政府是否是适格被告?

首先,从被告资格角度来看—《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。行政诉讼的被告是实施被诉具体行政行为或承担该行为实体法律责任的行政机关和法律、法规、规章授权的组织。按照“谁作出行为和承担法律后果,谁为被告”的原则,具有行政诉讼被告资格者一旦实施了具体行政行为,或应承担该行为后果时,它就是行政诉讼被告。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第四十六条第一款规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案系征收土地,而征收土地应是县级以上地方人民政府的职责,故本案的被告应为周宁县人民政府,其能够独立承担法律责任。

其次,从行政委托角度来看—所谓的行政委托是指行政主体将其职权的一部分,依法委