文 | 本刊记者 张春波

案情回顾

2011年12月5日，安徽省人民政府作出《关于马鞍山市2011年第35批次城市建设用地的批复》，批准征收马鞍山市花山区霍里街道范围内农民集体建设用地10.04公顷，用于城市建设。2011年12月23日，马鞍山市人民政府作出2011年37号《马鞍山市人民政府征收土地方案公告》，将安徽省人民政府的批复内容予以公告，并载明征地方案由花山区人民政府实施。

苏月华名下的花山区霍里镇丰收村丰收村民组B11-3房屋在本次征收范围内。苏月华于2011年9月13日去世，其生前将该房屋处置给原告古宏英（系苏月华的女儿）及沙明保、沙明虎、沙明莉（均系苏月华的外孙）所有。在实施征迁过程中，征地单位分别制作了《马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表》《马鞍山市征迁住房货币化安置（产权调换）备案表》，对苏月华户房屋及地上附着物予以登记补偿，原告古宏英的丈夫领取了安置补偿款。

2012年年初，被告组织相关部门将苏月华户房屋及地上附着物拆除。原告沙明保等四人认为马鞍山市花山区人民政府非法将上述房屋拆除，侵犯了其合法财产权，故提起诉讼，请求人民法院判令马鞍山市花山区人民政府赔偿房屋损失、装潢损失、房租损失共计282.7680万元；房屋内物品损失共计10万元，主要包括衣物、家具、家电、手机等5万元；实木雕花床5万元。

马鞍山市中级人民法院判决驳回原告沙明保等四人的赔偿请求。沙明保等四人不服，提起上诉称：一、2012年初，马鞍山市花山区人民政府对案涉农民集体土地进行征收，未征求公众意见，上诉人亦不知以何种标准予以补偿；二、2012年8月1日，马鞍山市花山区人民政府对上诉人的房屋进行拆除的行为违法，事前未达成协议，未告知何时拆迁，屋内财产未搬离、未清点，所造成的财产损失应由马鞍山市花山区人民政府承担举证责任；三、2012年8月27日，上诉人沙明保、沙明虎、沙明莉的父亲沙开金受胁迫在补偿表上签字，但其父沙开金对房屋并不享有权益且该补偿表系房屋被拆后所签。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持其赔偿请求。马鞍山市花山区人民政府未作书面答辩。

裁判结果

安徽省高级人民法院于2015年11月24日作出（2015）皖行赔终字第00011号行政赔偿判决：撤销马鞍山市中级人民法院（2015）马行赔初字第00004号行政赔偿判决；判令马鞍山市花山区人民政府赔偿上诉人沙明保等四人房屋内物品损失8万元。

裁判要旨

法院生效裁判认为：根据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，土地行政主管部门责令限期交出土地，被征收人拒不交出的，申请人民法院强制执行。马鞍山市花山区人民政府提供的证据不能证明原告自愿交出了被征土地上的房屋，其在土地行政主管部门未作出责令交出土地决定、亦未申请人民法院强制执行的情况下，对沙明保等四人的房屋组织实施拆除，行为违法。关于被拆房屋内物品损失问题，根据《行政诉讼法》第三十八条第二款之规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。马鞍山市花山区人民政府组织拆除上诉人的房屋时，未依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单并交上诉人签字确认，致使上诉人无法对物品受损情况举证，故该损失是否存在、具体损失情况等，依法应由马鞍山市花山区人民政府承担举证责任。上诉人主张的屋内物品5万元包括衣物、家具、家电、手机等，均系日常生活必需品，符合一般家庭实际情况，且被上诉人亦未提供证据证明这些物品不存在，故对上诉人主张的屋内物品种类、数量及价值应予认定。上诉人主张实木雕花床价值为5万元，已超出市场正常价格范围，其又不能确定该床的材质、形成时间、与普通实木雕花床有何不同等，法院不予支持。但出于最大限度保护被侵权人的合法权益考虑，结合目前普通实木雕花床的市场价格，按“就高不就低”的原则，综合酌定该实木雕花床价值为3万元。

涉违法强制拆除的行政赔偿案件应如何分配举证责任及认定赔偿数额

91号指导案例评析

文 | 91号指导案例审理人、安徽省高级人民法院行政审判庭法官 宋鑫

“沙明保等诉马鞍山市花山区人民政府强制拆除行政赔偿案”涉及房屋强制拆除这一社会热点问题，明确了强制拆除行为被确认违法以后，行政相对人提起行政赔偿之诉有关举证责任分配及赔偿范围、赔偿数额等方面的裁判规则，规范了法官的自由裁量权，统一了法律适用的标准，具有较强的指导价值。

（一）举证责任的分配

《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。该条款主要涉及行政赔偿、补偿案件中，对原被告举证责任如何分配问题，本指导案例在适用该条款时有以下几个问题需要说明：

一是关于原告的举证责任。行政赔偿诉讼审查的是行政行为是否造成损害后果，其主要解决的是行政机关是否对行政相对人承担财产责任的问题。通说认为，行政赔偿之诉性质上属于给付诉讼，其举证责任分配与民事损害赔偿之诉并无不同。申言之，法律上的赔偿以损害的存在为前提条件，有损害才有赔偿，无损害则无赔偿。因此在行政赔偿诉讼中，赔偿请求人应当对具体行政行为造成其损害的事实提供证据。在实践中，赔偿请求人提供证据证明的内容一般包括：赔偿义务机关实施的行政行为违法，该违法行为对行政相对人的合法权益造成了实际损害，该损害与赔偿义务机关的行为有因果关系，赔偿义务机关应予赔偿的损失数额等。

具体到本案，沙明保等人因马鞍山市花山区人民政府强制拆除其房屋的行为被确认违法提起行政赔偿之诉，其对房屋内家具、家电、手机、实木雕花床等提出了具体的赔偿请求。在一般情况下，沙明保等人应当对其主张的上述财产损失提供证据，如果其无法提供证据或其提供的证据无法证明其财产损失的，就要承担败诉的后果。但在本案中，马鞍山市花山区人民政府对其房屋组织实施拆除的行为严重违法，直接导致房屋内物品损失殆尽，造成沙明保等人对房屋内财产损失数额客观上举证不能，这时举证责任相应地即转移至被告。

二是关于被告的举证责任。如前所述，在行政赔偿诉讼中，原告应当对存在损失的事实及具体的损失金额承担举证责任，但如果由于行政机关未依法进行财产登记、公证等方式留存证据，导致原告对灭失的财产无法负举证责任的，且原告能够提供初步证据证明有财产损失的情况下，举证责任即转移至被告，被告应当对其强制拆除行为没有造成相应损失承担举证责任，并承担举证不能的后果。这种特殊的举证责任不仅充分保障了原告的合法权益，同时也警醒行政机关应当依法行政，按照法定程序实施强拆，否则要承担法律后果。

本案中，马鞍山市花山区人民政府既没有提供证据证明其强制拆除行为没有对沙明保等人造成财产损失，也没有对沙明保等提出的赔偿请求提供反证，应当承担举证不能的法律后果。

（二）赔偿范围的认定

针对沙明保等人提出的关于涉案房屋及装饰、装潢损失问题，根据《土地管理法》第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿，其中包括对地上附着物的补偿。沙明保等人主张的房屋及装饰、装潢损失，属于土地征收补偿的范畴，依法应由征地实施单位进行补偿安置。因涉案房屋相关权利人已与征地实施单位达成补偿安置协议，并履行完毕，因此该部分损失，人民法院未予支持。需要说明的是，如原告在起诉时提出行政赔偿请求，人民法院经审理认为应当属于行政补偿问题的，应当向原告释明，要求其变更诉讼请求。原告坚持不变更，如果补偿与赔偿的标的并无实质区别且尚未协商解决的，为实质性化解行政争议，人民法院也可以根据原告提出的行政赔偿事实，就补偿问题作出实体判决。

（三）赔偿数额的认定

本案审理的难点在于，在原、被告双方都举证困难的情况下，人民法院对房屋内物品损失的赔偿数额如何确定。在法律没有明确规定的情况下，实践中，要靠法官综合全案的证据进行酌情确定。“酌定”是法官的自由裁量权，但也不能毫无道理和依据地行使酌定裁量的权利。“酌定”的前提，应该是对证据的充分分析与认定。从本案的审理情况看，沙明保等人主张房屋内物品损失的5万元包括衣物、家具、家电、手机等，均系日常生活必需品，符合一般家庭实际情况，且马鞍山市花山区人民政府亦未提供证据证明上述物品不存在，故对上述5万元房屋内物品损失，人民法院予以确认。

需要说明的是，审判实践中还存在大量类似的行政赔偿案例，即在损害事实难以查明的情况下，法官未审查这一情况的出现是否是因被告的原因导致，简单适用“谁主张、谁举证”的举证责任，判决驳回原告的赔偿请求。这样将会导致被告通过不依法进行财产登记、公证等方式留存证据以规避赔偿责任的现象，不仅不利于行政相对人合法权益的保护，而且将严重损害法律的公平正义。

总之，本指导案例较好地诠释了《行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，对于人民法院在审理涉及行政强制拆除造成被拆除人财产损失时，如何确定举证责任分配和赔偿数额认定等方面具有较强的指导意义。该指导案例的发布既有利于引导当事人诉讼请求合理化、理性化，减少不必要的诉讼、缠诉，也有利于促进行政机关及其工作人员在实施行政行为过程中不断强化证据意识、法定程序意识。