88号指导案例评析

文 | 88号指导案例审理人、最高人民法院行政审判庭审判长 梁凤云

指导案例88号“张道文、陶仁诉四川省简阳市人民政府侵犯客运人力三轮车经营权案”明确了行政机关在作出行政许可时，必须恪守依法行政的原则，确保行政权力依照法定程序行使。行政机关在作出行政许可时具有告知行政许可期限的法定义务，行政机关在作出行政许可时没有告知期限，事后以期限届满为由终止行政相对人行政许可权益的，属于行政程序违法，人民法院应当确认该行政行为违法。同时，在本案中，人民法院根据《行政诉讼法》有关情势判决的规定，既对被诉行政行为的合法性进行了审查和确认，同时也注意到了业已形成的社会公共利益，确保了公共利益和个人利益的平衡，近二十年的行政纠纷得以彻底化解。本案在办理过程中实现了法律效果和社会效果的两相统一，也为解决历史形成的类似案件提供了良好范本。

多年来，由于相关行政法律法规的不完善，一些地方的行政机关的依法行政意识不强，导致漠视行政执法的程序价值，漠视行政相对人合法权益，从而引发了大量的行政纠纷。这些行政纠纷由于年深日久，双方对立情绪严重，长年得不到化解。

如何通过诉讼程序化解这些历史上形成的行政案件，如何实质性化解这些行政纠纷，如何在案件审理中准确把握国家利益、社会公共利益与私人利益之间的平衡，是人民法院当前和今后一段时间需要解决的重要问题。

本案的典型意义在于，进一步明确了行政机关应当遵循正当行政程序和人民法院审理行政案件时要注意公私利益平衡的问题。

从案情来看，本案是一起涉及三轮车主等弱势群体的客运三轮车经营权案件。原审原告一方是已经获得客运三轮车运营权的三轮车主，被告一方是要整顿城区营运秩序的简阳市政府。根据《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，要对被诉行政行为的合法性进行审查。本案中，被诉的行政行为是《公告》和《补充公告》。人民法院要对《公告》和《补充公告》进行合法性审查，就要对《公告》和《补充公告》的实体内容以及行政程序是否合法进行审查。同时，也必然要关注原告合法权益是否受到侵害，这就要回溯到三轮车主获得经营权时的行政行为的合法性。因此，最高人民法院在审理本案的过程中，并未完全局限于审查本案的诉讼标的—即行政机关后续作出的《公告》与《补充公告》，而是充分考虑到了本案诉讼标的的前置行政行为，即1996年客运三轮车主获得经营权的行政行为对后续纠纷形成的实质影响。

一方面，程序正义是看得见的正义，行政机关在作出行政行为时应当履行正当的行政程序，履行特定的告知义务。程序正当是法治政府建设的核心要义之一。行政机关在作出行政行为时，只要涉及相对人的权利义务，均应作出明确的告知。行政机关履行告知行政许可期限的义务，既有利于行政机关对许可事项实行监督管理，也有利于保障行政相对人的选择权，从源头上避免和减少行政纠纷的发生。本案中，市政府在1996年作出的行政许可行为，在作出之时并未告知行政相对人许可的期限，因此其在程序上存在明显的瑕疵。正是由于行政机关怠于履行告知义务，导致行政相对人误以为行政许可没有期限，进而在二十年的时间里聚讼不息，引发多次群体性上访。本案通过对行政执法程序的司法监督，推动了严格规范公正文明执法，强化了对行政权力的制约和监督。

另一方面，化解行政争议是行政诉讼的重要目标。本案中，法院为化解多年来形成的官民矛盾做了大量的协调工作，为妥善解决本案奠定了良好基础。为了解决本案诉讼遗留的问题，被告先后作出两次惠民行动，原告在本案诉讼中已经明确对接受退市营运的运力配置方案作出承诺，当事人实体权益亦得到弥补。为了进一步强化行政纠纷解决的力度，本案中，最高人民法院依法通知简阳市政府副市长出庭应诉。副市长出庭应诉后，当事人对人民法院化解行政争议的努力表示积极肯定和支持。该副市长出庭应诉时，明确表示坚持依法行政，尊重法院裁判，凸显了责任政府意识。当事人对于人民法院依法公正审理案件的信任度增加，对于行政机关妥善化解行政争议的决心也表示了认可。

行政案件是涉及官民纠纷、涉及公私平衡的案件。人民法院在保障当事人合法权益的同时，也要注意到国家利益和社会公共利益的保护。本案中，被诉行政行为作出之后，简阳市城区交通秩序得到好转，城市道路运行能力得到提高，市区整体环境和交通执法环境明显改善。如果判决撤销被诉行政行为，将会给行政管理秩序和社会公共利益带来明显不利的影响。人民法院在审理这类行政案件时，既要坚持对被诉行政行为的合法性审查，监督行政机关依法行政，纠正行政机关违法行政行为，同时也要注意到业已形成的国家利益、社会公共利益的维护，确保国家利益、社会公共利益和私人利益之间的动态平衡。

最高人民法院根据《行政诉讼法》规定的情势判决，既对被诉行政行为的合法性进行了审查，作出了司法判断，同时也继续维持了被诉行政行为的法律效力。在被诉行政行为违法性得到确认之后，当事人认为其实体权益仍有损害的，还可以根据《国家赔偿法》的有关规定寻求救济。本案中，最高人民法院依照《行政诉讼法》的规定，强化了行政机关行政行为的合法性监督，特别是对行政程序合法性的监督。同时，积极运用司法解决纠纷的能动性，妥善解决了经年累积形成的官民矛盾。