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2024-03-05
星期二

《中国审判》35/36(上) 189/190 出版日期:2017-12-25

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张道文、陶仁诉四川省简阳市人民政府 侵犯客运人力三轮车经营权案

文 | 本刊记者 张春波

案情回顾

19941212日,四川省简阳市人民政府以通告的形式,对本市区范围内客运人力三轮车实行限额管理。19968月,简阳市政府对人力客运老年车改型为人力客运三轮车的经营者每人收取了有偿使用费3500元。199611月,简阳市政府对原有的161辆客运人力三轮车经营者每人收取了有偿使用费2000元。从199611月开始,简阳市政府开始实行经营权的有偿使用,有关部门也对限额的401辆客运人力三轮车收取了相关的费用。1999715日、728日,简阳市政府针对有偿使用期限已届满两年的客运人力三轮车,发布了《关于整顿城区小型车辆营运秩序的公告》(以下简称《公告》)和《关于整顿城区小型车辆营运秩序的补充公告》(以下简称《补充公告》)。其中,《公告》要求“原已具有合法证照的客运人力三轮车经营者必须在1999719日至720日到市交警大队办公室重新登记”。《补充公告》要求,“经审查,取得经营权的登记者,每辆车按8000元的标准(符合《公告》第六条规定的每辆车按7200元的标准)交纳经营权有偿使用费”。

张道文、陶仁等182名客运人力三轮车经营者认为简阳市政府作出的《公告》第六条和《补充公告》第二条的规定形成重复收费,侵犯其合法经营权,向四川省简阳市人民法院提起行政诉讼,要求判决撤销简阳市政府作出的上述《公告》和《补充公告》。

裁判结果

1999119日,四川省简阳市人民法院依照《行政诉讼法》第五十四条第一项之规定,判决维持市政府1999715日、1999728日作出的行政行为。张道文、陶仁等提起上诉。200032日,四川省资阳地区中级人民法院判决驳回上诉,维持原判。2001613日,四川省高级人民法院指令四川省资阳市(原资阳地区)中级人民法院进行再审。2001113日,四川省资阳市中级人民法院以(2001)资行再终字第1号判决撤销原一审、二审判决,驳回原审原告的诉讼请求。随后,张道文、陶仁等向四川高院提出申诉。2002711日,四川高院驳回了再审申请。张道文、陶仁等不服,又向最高人民法院申请再审。

2016323日,最高人民法院裁定提审本案。201753日,最高人民法院作出(2016)最高法行再81号行政判决:撤销四川省资阳市中级人民法院(2001)资行再终字第1号判决;确认四川省简阳市人民政府作出的《公告》和《补充公告》违法。

裁判要旨

最高人民法院认为,本案涉及以下三个主要问题:

关于被诉行政行为的合法性问题。从法律适用上看,《四川省道路运输管理条例》规定,“各级交通行政主管部门负责本行政区域内营业性车辆类型的调整、数量的投放”“经县级以上人民政府批准,客运经营权可以实行有偿使用。”四川省交通厅制定的《四川省小型车辆客运管理规定》(川交运〔1994359号)第八条规定,“各市、地、州运管部门对小型客运车辆实行额度管理时,经当地政府批准可采用营运证有偿使用的办法,但有偿使用期限一次不得超过两年。”可见,四川省地方性法规已经明确对客运经营权可以实行有偿使用。四川省交通厅制定的规范性文件虽然早于地方性法规,但该规范性文件对营运证实行有期限的有偿使用与地方性法规并不冲突。基于行政执法和行政管理需要,客运经营权也需要设定一定的期限。从被诉的行政程序上看,程序明显不当。被诉行为是对既有的已经取得合法证照的客运人力三轮车经营者收取有偿使用费,而上述客运人力三轮车经营者的权利是在1996年通过经营权许可取得的。前后两个行政行为之间存在承继和连接关系。对于1996年的经营权许可行为,行政机关作出行政许可等授益性行政行为时,应当明确告知行政许可的期限。行政机关在作出行政许可时,行政相对人也有权知晓行政许可的期限。但行政机关在1996年实施人力客运三轮车经营权许可之时,未告知张道文、陶仁等人人力客运三轮车两年的经营权有偿使用期限。简阳市政府1996年的经营权许可在程序上存在明显不当,直接导致与其存在前后承继关系的本案被诉行政行为的程序明显不当。

关于客运人力三轮车经营权的期限问题。申请人主张,因简阳市政府在1996年实施人力客运三轮车经营权许可时未告知许可期限,据此认为经营许可是无期限的。最高人民法院认为,简阳市政府实施人力客运三轮车经营权许可,目的在于规范人力客运三轮车的经营秩序。人力客运三轮车是涉及公共利益的公共资源配置方式,设定一定的期限是必要的。客观上,四川省交通厅制定的《四川省小型车辆客运管理规定》(川交运〔1994 359号)也明确了许可期限。简阳市政府没有告知许可期限,存在程序上的瑕疵,但申请人仅以此认为行政许可没有期限限制,最高人民法院不予支持。

关于张道文、陶仁等人实际享受“惠民”政策的问题。简阳市政府根据当地实际存在的道路严重超负荷、空气和噪声污染严重以及“脏、乱、差”“挤、堵、窄”等问题进行整治,符合城市管理的需要,符合人民群众的意愿,其正当性应予肯定。简阳市政府为了解决因本案诉讼遗留的信访问题,先后作出两次“惠民”行动,为实质性化解本案争议作出了积极的努力,其后续行为也应予以肯定。本院对张道文、陶仁等人接受退市营运的运力配置方案并作出承诺的事实予以确认。但是,行政机关在作出行政行为时必须恪守依法行政的原则,确保行政权力依照法定程序行使。

最高人民法院认为,简阳市政府作出《公告》和《补充公告》在行政程序上存在瑕疵,属于明显不当。但是,虑及本案被诉行政行为作出之后,简阳市城区交通秩序得到好转,城市道路运行能力得到提高,城区市容市貌持续改善,以及通过两次“惠民”行动,原401辆三轮车绝大多数已经分批次完成置换,如果判决撤销被诉行政行为,将会给行政管理秩序和社会公共利益带来明显不利影响。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条有关情况判决的规定,法院确认被诉行政行为违法。


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