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2024-03-29
星期五

《中国审判》33 187 出版日期:2017-11-25

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关于审委会制度及其运行模式 若干问题的探讨

文 | 四川省高级人民法院研究室副主任 魏庆锋 图 | 姜郑勇

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审委会制度是中国司法体系中最具中国特色的司法制度之一,在审判实践中发挥了巨大的作用,但恰恰也是争议比较大的制度。理论界和实务界对该制度的评价褒贬不一。审委会制度的改革方向是此轮司法改革的热门话题之一,也是“两法”修改时必须面对的基础性问题。本文中,笔者拟就审委会制度及其运行模式的几个问题简单谈一下自己的认识。

首先,关于审委会制度存在必要性的问题。笔者认为,看待这个问题要着眼于中国司法实践,看其在实践中到底有没有发挥作用,发挥了怎样的作用,而不能只是基于西方某些学说来做理论的推演。毕竟西方司法制度及其理论中没有审委会这一制度,这是针对中国问题提出的中国方案。因此,笔者对审委会制度的实际运行情况进行了大量实证调查分析。从数据反映的情况来看,审委会在把关重大疑难复杂案件上起到了很重要的作用。由于受当前当事人的诉讼能力、合议庭的审判能力、司法人员排除外部环境干扰的能力等因素影响,对于法律适用或者平衡社会、当事人利益等方面十分疑难复杂的案件,部分合议庭的处理方案有可能产生偏差,而审委会对合议庭意见的修正作用十分明显,充分体现了其对案件质量的审查把关作用。另外,从域外实践经验来看,案件质量监督管理程序是普遍存在的司法制度,案件如何裁判并非都是由合议庭说了算。如,美国巡回法院的全席法庭通过复议就可以推翻合议庭之前作出的判决,以保障审判权力的正确行使。

其次,关于审委会组织结构行政化的问题。学者们批评审委会制度的一个重要理由是审委会组成及运行的行政化,导致“审者不判、判者不审”。一是关于审委会委员组成。通过对某省三级法院审委会委员来源进行普查,发现审委会委员来源于资深法官的这一判断应当是毫无疑问的。当然,其中相当比例的人员同时具有行政职务,这也是客观存在的。但行政职务并不能否认委员的资深法官属性。我们应该知道,行政职务与业务能力之间并不是反比例关系,甚至可能是一种正比例关系。从走访当事人的情况来看,某种意义上,审委会主持人及其他委员的行政职务反而是确保审委会权威的前提。二是关于审判责任。从“让审理者裁判、由裁判者负责”的角度来讲,审委会制度与司法改革的要求不冲突。审委会本身是一个法定的审判组织,审判案件是法律赋予其的法定职责,法理上不存在问题。在司法改革之前,由于审委会的审判责任不甚清晰,实践中可能存在个别人对个别案件以审委会讨论的形式干预案件。但司法改革后,最高人民法院关于司法责任制改革的文件及各地法院的相关规定已经对审委会委员对案件承担相应审判责任作出了明确要求。同时,审委会的主要职责是在合议庭已经固定事实证据的基础上,对法律适用部分作出判断,而不是对事实证据部分作出认定。从法律审的角度来讲,不一定必须参加了庭审才能进行审判,书面审也是世界各地通行的一种审理模式,不等同于“审者不判、判者不审”。因此,审委会在事实证据已经固定的前提下,对法律适用问题进行审查应当是合适的。

再次,关于审委会工作职能“错位”的问题。解决法律适用疑难问题、统一案件裁判尺度是审委会制度设计的出发点,这就要求审委会尽可能多地讨论宏观议题,少讨论个案。但审委会职能在实践中存在“错位”现象。部分地区法院审委会在讨论个案及固定个案案件事实证据方面耗费了大量精力,这与审委会制度的设计初衷是不相符合的。究其原因,一方面,审委会职能的“错位”现象与社会经济发展状况密不可分。从实证调研来看,各个地区法院的审委会工作内容差异非常大。在上海、深圳等经济较为发达地区,审委会的主要功能目前已经转移到了宏观指导方面,但是在中西部的一些地区法院,审委会对个案审查把关的功能仍然体现得非常突出。部分法院审判人员司法能力参差不齐,导致个案质量存在问题,院庭长将把案件提交审委会当作内部监督的重要方式。调查数据显示,由此产生了很多要求合议庭补查补正的决定,这也充分体现了审委会在提升案件质量方面所作出的努力。相信在社会经济总体发展达到较高水平后,“错位”问题将会逐步得到缓解。另一方面,审委会职能“错位”与当前的制度机制密切相关。一是诉讼法律规定的宽泛性。比如诉讼法规定了一些类型的案件必须提交审委会。实际上,对于其中的不少案件,合议庭是有能力独立对事实和法律适用问题作出正确裁判的,审委会给出的意见也往往与合议庭一致。根据我们测算,在地域广阔、案件量大的省高级法院,须提交审委会的案件每年可能会达到百件以上,如果不修改诉讼法相关规定,很难把案件量控制下来;二是缺乏过滤机制。在司法责任制改革以后,对于存在稳定隐患或者信访的案件,合议庭自行裁判需自担责任。在这种情况下,合议庭将案件提交审委会讨论的“冲动”大大增加,这是“趋利避害”的客观现实。而从现行规定来看,院庭长对案件是否有提交审委会的必要只是进行程序性审查,对合议庭提出的提交审委会的理由很难作出细致的判断,几乎没有办法阻止合议庭坚决要求把某一个案件提交审委会讨论;三是个别案件事实证据质量存在问题。这一问题是由当前司法队伍整体素质决定的;四是审委会决策模式缺乏弹性。当前的规定要求全体委员二分之一以上方能作出决定,由于院庭长甚至普通员额法官都承担着较多行政或者审判事务,高、中级法院审委会的议题又往往较多,开会难就成为一个长期困扰法院的难题。为有效解决审委会工作制度、机制问题,笔者认为,除修改诉讼法规定外,还应当构建阶梯式审委会工作体系。第一层级是法官会议过滤案件,帮助合议庭解决个案法律适用的疑难问题。第二层级是建立专委会议制度,对案件是否应当提交审委会进行专业性把关,并负责对提交审委会讨论的案件事实证据进行固定,解决审委会在事实证据方面耗费过多时间问题。同时,对应当提交和根据院长审批需要提交的案件进行分类排期,内部繁简分流,提高工作效率。第三层级是建立审委会专业委员会制度,民事、刑事等类别分别设置专业委员会,改变一律要求全体委员二分之一以上作出决定的做法,由专业委员参会委员或者所有委员二分之一以上作出决定,提高案件的讨论效率。第四层级是审委会全体委员会制度,主要讨论重大司法决策、极其重大敏感的案件等。


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