文 | 广东省高级人民法院副院长 谭玲

>>在广东中山第一法院的审判服务区内，外聘人员正在处理众多事务性工作

今年8月，《人民法院组织法（修订草案）》提交全国人大常委会进行审议，对照今年5月下发的征求意见稿，一个显著的变化就是：在征求意见稿“人民法院可以设审判辅助机构和行政管理机构”之后，审议稿第二十七条增加了“也可以让社会力量参与审判辅助工作和司法行政工作”的规定，肯定了法院购买社会服务的改革和尝试。

早在2014年最高人民法院发布的“四五改革纲要”中，就明确提出要建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的法院人员管理制度，鼓励人民法院探索以购买社会化服务的方式，优化审判辅助人员结构。在经济发达地区，法院面临着日益严峻的“案多人少”难题，倒逼部分法院采取购买社会化服务的方式，以弥补审判辅助人员的不足，实现为法官减负、为审判提速的目的。

目前，法院购买社会服务的模式主要有两种：一种是以劳务派遣方式购买服务，另一种是以项目交付方式购买服务。以项目交付方式购买服务即根据审判实际分解诉讼流程节点，对应各节点需求再将其转化成一个个事务性项目，从而向社会力量购买服务。

两者相比较，后一种方式打破了前者将外包人员分配到各庭室的模式，实现了集约化管理，从而可大幅降低管理成本，消除劳务人员分散派遣到各部门所产生的管理混乱、质效不明显、人员需求不断膨胀等问题。广东省中山市第一人民法院即采取了后一种模式。该院自2014年底通过购买社会化服务完全剥离了审判辅助性事务，目前审执服务、速录、档案整理等58项工作已实现社会化，案均成本下降26.96%。从2016年开始，该院打破了往年年初即需安排加班的惯例，不再安排加班，同时该院显示效率、效果等各项监控指标持续向好发展。2016年，该院法官人均结案422件，同比增长46.66%，生效案件发改率降低至0.02%，信访率仅0.17‰，购买社会化服务实现减员增效的效果较明显。

然而，由于法院司法工作的专业性、特殊性，目前全国法院并没有一个项目化购买社会服务的蓝本可供借鉴，探索中存在诸多问题，掌声与争议兼之。从实践来看，以项目交付方式购买社会服务主要存在内外两方面的障碍：

从外部而言，一是法院与外包企业尚未形成良性互动。法院对企业服务的安全性和质量存在疑虑，而企业对承接法院外包服务的兴趣较低，可供选择的企业数量较少，企业的入场和退出机制不完善。二是外包服务风险防控压力较大。其涉及保密、服务质量、有效监管、责任追究等诸多问题。三是外包服务队伍不稳定。人员待遇一般，无晋升途径，人员流动性大。四是争取财政支持难度大。外包服务需要充分的财政支持，在省统管模式下，各地法院如何争取项目资金支持是一个难题。

从内部而言，一是思想认识上的局限性，即不知“可否购买”。对此，审议稿已有明确的肯定意见。二是立法体系的滞后性，即不知“购买什么”。《政府采购法》等法律法规虽为购买社会服务提供了法律依据，但主要是针对货物、工程采购，而对于服务采购尤其是政府向社会组织购买公共服务的规定较少。各地法院对购买社会服务的范围理解不一，随意性较大，效果参差不齐。三是制度体系的碎片化，即不知“向谁购买”。现实中，具体针对人民法院社会服务的购买市场还不成熟，具有资质的公共服务供给主体数量有限，直接影响到可供委托方外包公共服务的对象选择面狭窄，企业为法院提供服务的能力和信心不足。四是自身管理的随意性，即不知“如何管理”。其中既有监管意识不强导致的“不作为”，也有监管能力不足引发的“不善为”，特别是在服务提供过程中涉及具体技术问题时，由于缺乏专业人才，难以对外包服务进行有效监管。

尽管采用项目交付方式购买社会服务存在上述问题，但对比其带来的法院管理效益的极大提升，仍然是瑕不掩瑜。而且，从广东省的实践经验来看，上述问题并非难以克服，关键在于如何制定标准和加强管理。建议从以下两方面入手：

首先，从制定标准的角度来说，要实现从“管人模式”向“管事模式”的功能转变。法院外包审判辅助性事务的前提是哪些事务可以外包，核心是确定范围和制定标准。

从广东的经验来看，除行使判断权和法律规定必须由法院工作人员实施的工作外，其余事务性工作都可以分离，同时把对每个工作节点的办理结果和要求转化为按章操作的客观标准，保证购买服务可控、唯一、合格。

根据这一标准，我们的法官只需要做三件事：审、判、写，即开庭、签发文书和撰写部分裁判文书。法官助理也仅做三件事：管、核、写，即管理法官案件事务、审核审判服务结果和撰写法律文书。剩余的均为简单的程序性事务，可通过项目购买方式向社会购买服务，但需制定标准规范操作，确保高效有序运作。

如，中山第一法院针对购买的社会化服务建立了包括审判服务、执行服务、送达服务、速录服务、档案服务五大板块的操作规范共26个，涉及近千个流程节点，做到每一个节点都有一套对应的标准化操作制度，每一个外包人员都能根据制度迅速上岗高效工作。

其次，从管理层面来看，可以从以下几个方面予以优化：一是以合同模式购买社会服务，明确双方的权利义务。由服务方负责人员的招聘、培训和企业化管理，法院只负责项目的交付、监督、验收，达到简政放权的目的。二是分解流程使风险可控。将每个案件的处理程序分解成若干个节点，形成流水线作业，对重要办公区域实施监控，有效防范安全风险，杜绝违规行为。三是将购买社会服务纳入法院财政管理体系，保证法院购买社会服务的资金来源。

实践证明，法院购买社会服务作为解决人力短板的新模式，具有成本低、效率高、质量可控等优势，是可以借鉴推广的。审议稿明确了社会力量参与审判辅助工作和司法行政工作的法律地位，为我们进一步探索完善此项工作提供了依据和支撑。