文 | 湖南省高级人民法院研究室副主任 伍玉联

目前，对于人民法院而言，司法改革的重要内容之一便是实施地方法院人财物省级统管改革和司法行政事务管理权分离。由于“省级统管的关键是司法行政权的合理配置”，为此，笔者就司法行政事务管理权与省级统管之间的历史与未来进行简要探讨，以期为我国进一步推进省以下地方法院人财物统一管理制度改革工作提供些许参考。

渊源：司法行政事务管理权与省级统管的历史考察

在我国历史上，对地方法院人财物实行省级统管，并非是一个新鲜事物。早在南京国民政府时期，基层法院的人财物就已实行省级统管。在新民主主义革命时期，审判职能和司法行政管理职能出现了分离。建国初期，也对审判权和司法行政职能进行了基本分离。1959年，法院的司法行政工作移交给最高人民法院负责。1978年党的十一届三中全会明确提出了“加强社会主义民主，健全社会主义法制”的战略部署。1979年6月15日，中央政法领导小组（笔者注：即中央政法委的前身）向党中央建议恢复司法部，由其履行司法行政管理职能，法院的司法行政工作又交由司法部负责。1982年，司法部和最高人民法院共同发布文件，明确司法行政事项移交最高人民法院管理，各省（自治区、直辖市）司法厅（局）管理的同类工作交由各省（自治区、直辖市）高级人民法院管理。

然而，到了20世纪90年代初期及中期，除了在审判级别上的来往和业务指导之外，全国大多数地方法院无论是法院院长的任免还是财物的配置等诸多方面，基本上由同级地方党委、人大、政府操控。

20世纪90年代中期之后，又发生了一些变化：先是对诉讼费实行省级统筹，接着是对用于法院基础设施建设的国债资金实行省级统管。到2007年国务院《诉讼费用交纳办法》出台之后，法院办案经费由中央转移支付分配，相当多的省高级法院开始对本省内的中、基层法院在“财、物”等方面有了很大的支配权。

随着党的十八大、十八届三中、四中全会的陆续召开，省级统管改革和司法行政事务管理权分离成为了当前司法改革关注的热点。同时，在中央的统一部署下，在全国选择上海、吉林、广东、湖北、青海、海南6个省（市）先行试点，为全面推进司法改革积累经验。2015年，中央进一步扩大试点范围，扩展至云南、重庆等14个省（市）。

透过对司法行政事务管理权与省级统管的历史考察，我们不难发现，省级统管与地方分治、司法行政事务管理权的分离与合并在历史上出现了多次反复。

现实困境：实行省级统管面临的四大博弈

透过上海、湖北、海南等地经验，对人财物实行省级统管改变了法院层级管理制度，有利于人民法院脱离地方政府，确保司法公正。但是，作为司法改革先行试点的主要内容之一，推动省以下法院人财物统一管理也还存在一些问题。

博弈之一：有法可依与无法可依。当前省级统管面临着“无法可依”的尴尬境地。以人事权为例，我国《宪法》规定：“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长。”《法官法》规定：“地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。”按照上述法律规定，法官的任免权主要是由地方人民代表大会行使，而省级统管改革将法官任免权收归到省一级，目前尚缺乏法律依据。

博弈之二：省级统管改革与地方利益。一是省级统管触及地方党政部门利益。长期以来，地方党委、人大、政府等部门与地方法院关系密切，并且形成了一定的利益纠葛。省级统管必然涉及到利益取舍问题。二是省内上下级法院之间存在利益博弈。省级统管改革在打破司法地方化的同时，加强了省级司法机关的司法行政权力，同时一定程度上剥夺了地方“两院”原有的司法行政事权。

博弈之三：司法行政事务管理权与审判权。司法行政事务管理权在人民法院的重要性、地位和作用究竟是轻了还是重了？掌握审判权的法官和从事司法行政事务管理权的人员如何分类？司法行政人员和审判人员的利益如何平衡？在司法改革之后，由于法官形成了一个单独序列，在综合部门工作的具有法官职称的人员必然会面临着一个选择：要么进入法官单独序列，要么进入司法行政管理序列，成为一名普通公务员。

博弈之四：经济发达地区与经济欠发达地区。如何处理好经济发达地区与经济欠发达地区之间的利益关系，也是一大难题。倘若实行全省统一，对于经济欠发达的地方而言是“福音”，而对于经济发达的地方来说则可能是“财富流失”，因为统管之后，原有资源或有所减少。

路径选择：省级统管改革背景下的司法行政事务管理权分离

在前提上，应修改现行法律，做到有法可依。为了消除省级统管改革的合法性障碍，必须健全现行的人民法院司法行政事务管理权的法律法规。譬如修改《宪法》当中有关中基层法院院长、法官等人员任免权的规定，将任免权交由省级人大常委会。同时，还要对《人民法院组织法》进行相关配套修改等。

在理念上，应明确司法行政权属于中央事权。我国属于单一制国家，司法权从根本上说是中央事权，人民法院人财物应该由中央统一管理和保障，即人民法院实行人财物国家统管。虽然考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，人口多、底子薄、地区差异大，且法官数量大，目前不宜也很难做到将人民法院的人财物全归中央统一管理和保障。但是，不容置疑的是，人民法院人财物省级统管是逐步实现全国法院统筹的一个过渡阶段。我们在观念上一定要让司法权属于中央事权的概念深入人心，只有认识上统一了，行动上才能统一。

在机制上，应明确审判权与司法行政事务管理权适当分离。在机制设计上，司法行政事务管理不能干扰审判工作，而应服务于审判工作，上下级法院之间仍是监督指导关系。此外，在法院的行政管理权与审判权之间应当设置“防火墙”，使二者真正分离。“防火墙”包括横向分离和纵向分离两个方面：横向分离是指由法官掌管审判权，由审判辅助人员和司法行政人员负责行使司法行政事务管理权，双方不能交流与轮岗，也不得干扰对方办案或办公；纵向分离是指上级法院不能干扰下级法院，保证下级法院依法独立公正办案。

在操作上，科学设计省级统管背景下司法行政事务权改革。一是用内外制划定司法行政范围。对外司法行政事务主要指处理与党委政府、人大政协、社会公众等主体的对外联络工作；对内司法行政事务主要包括面向法院系统以及法院内部的事务。二是用大部制整合司法行政力量。建议在最高人民法院设立司法行政总局，下设若干部门，地方各级人民法院普遍设立司法行政局。司法行政总局和司法行政局实行局长负责制，司法行政人员依行政级别升迁。三是用员额制实行人员配置。根据司法行政管理部门的工作量核定人员编制，明确每个岗位的职责，制定详细的职位说明书，实行绩效管理。目前，司法行政人员编制由每个省的高级人民法院负责确定，将来再过渡到由最高人民法院负责制定。