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上海法院:破解“执行难”初见成效
时间:2016-09-07 17:34:33    作者:邱悦    来源:中国审判杂志社

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司法是维护社会公平正义的最后一道防线,而执行工作则是这最后一道防线的终极屏障。只有生效裁判文书得到强有力的执行,胜诉当事人的权利才能得到真正的兑现。从这个意义上来说,法院的执行环节可谓是实现司法公正的“最后一公里”。

今年3月13日,最高人民法院周强院长在十二届全国人大四次会议上向“执行难”全面宣战,并庄严承诺:“用两到三年时间,基本解决执行难问题,破除实现公平正义的最后一道藩篱。”紧接着,最高人民法院确定上海为基本解决“执行难”工作重点推进地区之一,并要求力争在两年期限内完成基本解决“执行难”目标任务。上海市高级人民法院(以下简称“上海高院”)党组将破解“执行难”专项治理作为今年上海法院的重要工作任务,确立了“以推进执行体制机制改革为动力破解‘执行难’”的工作思路,并进一步提出了“一年大见成效、两年实现基本解决‘执行难’”的目标,努力将上海打造成执行环境最好的地区之一。

上海高院院长崔亚东在今年4月召开的上海法院推进执行体制改革试点工作动员大会上表示:“上海法院要以推进执行体制机制改革为动力,全力破解‘执行难’,以努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义为总目标,以实行审执分离、优化职权配置、完善执行办案责任制、完善执行权力运行机制、建立执行警务保障机制为重点,健全和完善全市法院执行工作体制机制,着力解决影响执行公正、制约执行能力的深层次问题,建设高素质的执行队伍,推进执行工作职业化、规范化、信息化,提升执行工作水平,提高执行工作质量和效率,切实解决‘执行难’问题,维护当事人的合法权益,让改革成果更多惠及当事人。”

据悉,自2016年4月破解“执行难”专项治理活动和执行体制改革试点启动以来,上海法院破解“执行难”工作全面发力、蹄疾步稳,上海三级法院执行裁判庭、执行司法警察专门机构相继设立,打击拒执犯罪、涉民生案件集中执行专项行动一轮接着一轮,执行联动、执行公开、执行救助机制逐步完善⋯⋯“执行难”到底怎么破解?“最后一公里”到底怎么冲刺?笔者决定实地走一遭,看看上海法院究竟做了哪些事。

执行体制改革“破”什么“立”什么

—执行裁判庭和执行司法警察专门机构“亮相”

上海高院执行局局长韩耀武说,“在当前的执行体制下,执行裁决主体和实施主体形分实合,执行权在行使过程中混合着部分具有司法裁判性质的业务,存在执行主体权责不明、权责不统一,执行责任追究体系不完善等问题,与执行工作的基本规律不符,影响了执行权力的有效运行。”为了从体制机制上解决“执行难”顽疾,上海法院积极推进执行体制机制改革。

上海法院执行体制改革中最重要的三个措施就是完善执行工作责任制、设立执行裁判庭和执行司法警察专门机构。

“执行工作责任制作为司法责任制的一个重要组成部分,也是推进执行体制改革中一项基础性、制度性的重点内容。因此,我们以落实执行工作责任制为基础,推进执行权力运行机制改革。”韩耀武说。据了解,执行体制改革试点以来,上海高院已经建立起了执行人员责任清单,明确执行人员在职责范围内对自己执行案件的质量终身负责。同时,建立了执行长负责的执行组办案模式,根据执行权的权力属性,完善了执行组内案件分案、结案审批、成员分工、力量调配、案件检查、层报等工作制度。

党的十八届四中全会明确提出要“完善司法体制,推动审判权和执行权相分离的体制改革试点”。通过介绍笔者了解到,上海法院按照审执分立原则,将执行裁决权和执行实施权分别交由不同的部门行使,建立执行裁决权和执行实施权分权制约的执行体制。截至今年8月底,上海全市三级法院已完成执行裁判庭的机构设立,新成立的执行裁判庭主要负责诉讼程序中的涉执行诉讼审判及执行程序中的执行裁决。这样就将执行异议裁决权、执行复议裁决权从执行局中分离出来,由执行裁判庭行使,以前分散在各业务庭的涉执行诉讼裁决权也将统一归口执行裁判庭行使,从而确保了执行裁决权和执行实施权的分开行使、互相监督。

“不同于以往执行异议、复议案在执行局内部审理,现在是由当事人直接到立案庭立案,再由立案庭将案件交给执行裁判庭审理,流程更加严格、规范,部门内部监督转为外部监督,监督力度明显加强。”韩耀武说。

为进一步厘清执行裁决权和执行实施权,真正实现“审执分离”,上海高院还制定了执行权力清单和执行裁决权力清单,明确61项执行实施权和47项执行裁决权。执行实施权由执行局统一行使,全市三级法院执行局内设执行庭分别更名为执行处(科)。执行裁决权则统一由新成立的执行裁判庭行使。

另外,随着上海铁路运输法院(以下简称“上铁法院”)集中管辖4家试点基层法院一审行政案件试点工作的启动,非诉行政执行案审查权也将同步划归4家试点基层法院的执行裁判庭。所谓“非诉行政执行案”,通俗地说,就是当事人对行政机关实施的行政行为既不起诉又不履行,行政机关申请法院强制执行的案件。

“设立执行裁判庭是具有里程碑意义的一步,对于健全司法权力运行机制、进一步解决‘执行难’问题、提升人民群众对执行工作的满意度具有关键性和基础性的作用,是执行体制机制的自我完善和发展。”韩耀武告诉笔者。

执行裁判庭成立以后,建章立制是目前上海法院最亟需最紧迫的任务。审理各环节的具体期限、审查标准的规范,以及下一步如何让立审执衔接顺畅,如何让执行裁判庭与其他相关专业庭室互动沟通,都是法院需要解决的问题。笔者了解到,上海高院为此已经制定了《关于金钱债权执行实施案件流程管理的规定》等11项制度规范,为破解“执行难”建立制度化、标准化基础。

与此同时,各法院的执行司法警察专门队伍也已组建完毕。

上海市奉贤区人民法院(以下简称“奉贤法院”)的法警张存锐一直觉得自己和执行工作很有缘。“我是2009年从部队转业到法院做法警的,曾做过3年的协助执行工作,没想到今年我正式成为一名执行司法警察了。”张存锐笑着说。

张存锐的变化源于“上海特色”的执行实施机构警务化。近年来执行工作任务日益繁重,以往的执行警务保障逐渐难以适应现今的执行工作需要,警务保障职责不清、工作衔接与配合不足、队伍人少、专业水平不高等问题影响了执行工作的实效。为了建立完善的执行警务保障机制,上海法院在全国率先探索执行实施机构警务化模式,在现有司法警察部门中设立执行司法警察专门机构,组建执行司法警察专门队伍。

“现在的工作量比以前大多了,以前一个月出警七八次,现在一个月出警二十多次都很正常。”张存锐坦言,他现在不仅要依法对被执行人实施拘传拘留、维护执行现场秩序,有时还要在执行法官的指挥下搜查、查封、扣押、冻结被执行人财产以及调查被执行人财产等。

根据《上海法院执行司法警察管理暂行办法》的规定,执行司法警察队伍派驻执行局,按照“统一管理,分级指挥”的原则,警政、警训、警衔管理由法警部门负责,日常管理、教育、考勤、考核等由执行局负责,没有执行工作任务时服从法警部门统一指挥,有执行工作任务时服从执行局统一指挥。执行司法警察的主要职责是依法对被执行人实施拘传、拘留;在执行法官指挥下采取搜查、查封、扣押等强制性执行措施,以及维护执行现场秩序等。

来自奉贤法院的一份材料显示,该院在执行司法警察中队中配备6名法警,保证执行局的6个执行组均能配备1名司法警察。同时,该院制定了《执行警务保障工作规范》,明确规定执行司法警察的组织管理、工作职责、责任追究。今年1月至7月底,该院司法警察在各类执行活动中出警约998人次,执行警务保障力量明显增强。

笔者了解到,目前执行司法警察队伍人员主要来自原先法警队伍中有协助执行经验的法警,以及执行局中符合转警条件又有转警意愿的执行工作人员。上海全市三级法院现已完成执行司法警察机构和队伍的组建工作,原执行人员中转任司法警察64人,加上原有30名协助执行局的法警,现在全市执行司法警察队伍共94人,之后还将通过新录用法警的方式补充警力。

破解“执行难”,科技如何保障

—从“小手机”到“大智慧”

要问执行“难”,“难”在哪里?被执行人难寻、财产难查、暴力抗拒执行取证难⋯⋯现代化科技为这些“老大难”问题的解决提供了途径。执行信息化水平的提升,让执行工作从“游牧式”转为“精准式”的执行模式。

“以往法院执行经常是‘两个法官一台车四处找’,执行管理信息化水平低是以前法院‘执行难’的一个重要原因。”上海市宝山区人民法院(以下简称“宝山法院”)执行局局长朱利华说,“执行法官每年人均办案200多件,查了多少家银行,还有哪些财产可以执行,仅靠法官个人的能力是有限的。现在法官只要点一点鼠标,在电脑上,这些都一目了然。”

根据介绍,依托执行查控系统,执行法官可以在执行案件启动后,通过简单的电脑系统操作,就能“点对点”地对被执行人存款、房产、车辆、户籍、身份和工商登记信息进行集中查询,节省了大量路途奔波和查询等待的时间。上海高院先后与41家关联单位建立了点对点查控,查询被执行人各类财产信息,目前共收到银行反馈查询结果1811万余条。

与此同时,上海法院还注重加强与最高人民法院“总对总”查控系统对接,努力推动形成覆盖全国地域存款及其他金融产品、车辆、证券、股权、房地产等主要财产形式的网络化、自动化执行查控体系,建立执行大数据分析平台,充分运用全市法院执行大数据,全方位掌握被执行人财产、出入境、海关通关、网上消费、电子支付等动态信息,追查被执行人财产线索,建立被执行人履行能力评估模型,预测执行工作态势。

“执行查控系统是上海法院执行综合管理系统的子系统之一。”上海高院信息管理处处长曹红星说,“除了执行查控系统,执行综合管理系统还包括移动执行、执行流程管理、执行指挥、执行监督、执行威慑、执行公开等子系统。这些系统具备执行案件办理、财产控制和执行款管理期限预警、相关案件信息自动提取和复制、案件流程和代管款管理、统计报表和法律文书的自动生成及查询等功能,能够实现执行案件全程网上流转、网上审批,办理过程全程留痕、全程可视、全程监督和全程公开。”

执行查控系统主要是帮助执行法官查询被执行人财产,而移动执行系统则是更好地为执行法官开展现场执行进行技术保障和科技辅助。

“我们每天不是在执行,就是在执行的路上”,这句话已经成为众多执行法官的一句口头禅。“以往如果执行过程需要录音录像,我们就会带上一大堆设备,录音笔、照相机、摄像机,而且还要有会用摄像机的人,但这些物资和人员都很稀缺,没办法保证我们每次执行都能配备,现在有了移动单体就不用愁了。”上海市长宁区人民法院(以下简称“长宁法院”)执行局法官张青拿着一个手机大小的设备向笔者介绍,“这个单体可以拍照、录音、录像,携带起来也很方便,需要的时候还能和法院本部指挥中心进行实时视频对话,现场沟通。”

张青外出执行任务都会带上移动单体,它几乎成了他的“护身符”。今年4月26日,因一起借贷纠纷执行案,张青和两位同事一同前往某动拆迁办公室发放协助执行的文书,对方工作人员拒收文书,张青只得依法以留置送达的方式送达文书。正欲离开,办公室内的十多人一起上前,把张青他们团团围住,动拆迁办公室的严某等4名工作人员还推搡、拉扯法官的制服,致使其中1位法官手部挫伤。所幸这些都被移动单体记录了下来,在无法辩驳的确凿证据下,严某等4人因暴力抗法被采取司法拘留15天的强制措施。

移动单体是上海法院移动执行系统的一个终端设备。2015年10月开始,上海法院移动执行系统再次“升级”,上海市徐汇区人民法院(以下简称“徐汇法院”)自主研发出了一款基于安卓手机的“移动执行App”。笔者专程走访了徐汇法院,该院执行法官沈怡明拿起手机向笔者展示这个“神奇”的App:“打开就能看到自己承办了什么案子,点击进去,案件基本信息一目了然,拍照、录音、录像一键轻松搞定,连上WiFi或4G网络,点击‘上传’按键,音视频就自动对应到相应的案件,直接上传到执行管理系统。”

据悉,移动执行App目前已在全市法院范围内投入使用,“升级”后的移动执行系统可以将通过移动执行App拍摄的录音录像即时上传到法院数据库,并让音像数据信息与案件信息关联,把执行干警的工作日志记录并保存起来,避免因设备损坏而造成数据丢失。通过执行连线功能,身在法院的后台指挥人员可以在指挥中心的大屏幕上看到前方法官手机传来的实时视频,了解执行现场情况,便于快速指挥和现场问题的及时处置。

目前,上海法院还同步完善了执行案件信息全流程发布机制,将执行流程细化为34个节点,通过“12368”短信向当事人和承办法官及时推送执行进展情况。当事人在向法院申请执行后,将收到一条立案告知短信,而随着案件的不断进展,当事人还将陆续收到执行法官联系方式、法院对被执行人发起的财产查询、被执行人财产被查封或冻结、对失信被执行人发布限高令等短信内容,直至案件执结。据了解,截至2016年6月上海法院已经累计主动向当事人推送各类执行信息36万余条。

今年7月7日,上海法院正式开通了执行案款管理系统“e号通”,实行执行案款“一人一案一号”。该系统为每名被执行人分配一个单独的专属账号,该账号系法院代管款主账户项下的虚拟账户,伴随案件的整个执行过程。当被执行人向该账户汇款后,“e号通”系统会根据银行提供的入账信息准确定位案件,实现案款与案件的精确对应。执行案款发放一律实行网上审批,系统具有及时的期限警示和收发提醒功能,将每笔执行案款的收发情况及时推送给案件承办人和申请人,做到法院与银行每日网上对账、日结日清,从而实现执行案款的公开透明,更好地保护执行申请人的利益。

破解“执行难”,要能震慑住“老赖”

—失信被执行人“心里慌慌的”

“执行工作与社会诚信体系建设密切相关,被执行人不执行法律义务会影响社会诚信体系的构建,而社会诚信体系本身的不健全,也会给执行工作带来很大的压力。”韩耀武对笔者坦言,“只有加大对失信被执行人的惩戒力度,提升不执行法定义务的‘失信’成本,才能促进诚信体系的完善和法治社会的建设。”

2016年8月4日上午,在长宁法院里,一场特殊的“会”正在进行。“被采取限制高消费后,不得乘坐飞机、列车软卧、轮船二等以上舱位的交通工具;不能住星级以上宾馆、酒店⋯⋯”会场大屏幕上播放着的教育短片,介绍了拒不履行执行义务将会受到的种种严厉惩罚。在当天该院开展的执行集中行动中,被当场抓获的57名“老赖”正在这里集中接受惩戒教育。执行法官当场对其中4名拒不履行生效裁判的被执行人逐一宣读司法拘留的决定,并送往看守所。这时,在场的“老赖”们开始头顶冒汗,再也坐不住了,纷纷表示愿意配合法院执行。其中一名房屋租赁合同纠纷的被执行人立即联系亲友筹集了30万元交给法院。被送往看守所的其中一个被执行人,当天就委托朋友到法院付清了全部执行款项。

寻找和查处“老赖”,除了依靠法院自身的力量,与公安部门协同联动也至关重要。

上海市金山区人民法院(以下简称“金山法院”)执行局局长彭勇告诉笔者,就在前几天,他们在上海市公安局的协助下成功执结了一起案件。被执行人宋某与一家涂料公司之间发生了买卖合同纠纷,在金山法院的调解下,宋某同意分期偿还拖欠涂料公司的货款,但宋某在支付了首期2万元后玩起了“失踪”。宋某本以为自己可以逃之夭夭,没想到当他开着自己的小轿车来到G60高速公路沪昆检查站时,被检查人员拦了下来,不一会儿,负责该案的执行法官就来到了他的面前。原来,彭勇所在的执行局借助上海高院与市公安局协助查扣车辆的协作机制,向市公安局交警总队申请协助对宋某的小轿车实行道口布控,宋某就这样被逮了个正着。小轿车被扣押,垂头丧气的宋某只得跟着法官回到法院。四天后,他缴纳了全部执行款,小轿车才得以解封。

对于有履行能力、但仍然千方百计对抗和规避法院执行的被执行人,除了冻结、扣押财物,法院对其依法实施司法拘留也是惩戒的有效途径之一。近日,宝山法院执行局碰到了这么一件事情。

小宋与程某离婚后,一直不愿意搬离法院判给其前妻程某的房屋,于是程某向宝山法院申请执行。经调查,执行法官了解到小宋另有一套房屋出租给别人,其银行存款也已事先转移到其公司账户。有履行能力却拒不执行,宝山法院依法对小宋实施司法拘留,没想到,小宋现任妻子在送往拘留所的衣服中竟然夹带了一张小纸条,上面写着“熬住,最多15天,司法拘留是法院动用了核武器,法院再没有别的招了,挺过去就没事了”。宝山法院执行局了解后,立即将小宋移送至公安机关,以涉嫌拒不执行法院判决裁定罪立案侦查。看到法院“动真格”了,小宋现任妻子立即搬离了属于程某的房屋,案件顺利执行完毕。

“强制措施是手段不是目的,让被执行人真正认识到逃避执行的危害从而自觉履行执行义务才是最重要的。”长宁法院执行局局长葛珍明说。

抓到了“老赖”,如果“一拘了事”,那只是治标不治本。长宁法院早在2013年6月就与长宁区看守所合作,设立了全国首个“司法拘留化解疏导室”。“老赖”进了拘留所以后,看守所的狱警和社工便对他们进行疏导,法院会安排具有二级心理咨询师资质的法官前去化解他们的心理症结,促使他们尽早履行执行义务。从疏导室成立至今,85%的被拘留人经过教育疏导后全部或部分履行了义务。目前,这一做法已在上海各级法院全面推广。2015年8月5日,上海高院执行局与上海市公安局监所管理总队共同下发《上海司法拘留社会矛盾化解工作机制》,联合开展对司法拘留人员的矛盾化解工作。

除了上述冻结财产、司法拘留、打击拒执罪、心理疏导等措施外,上海法院还不断加大对失信被执行人的曝光力度。比如上海法院官方微博开通失信被执行人曝光台,定期曝光失信被执行人信息、法院公告栏滚动公布失信被执行人信息,上海市普陀区人民法院、上海市静安区人民法院、上铁法院等在人流量集中的大型商业广场、火车站等地的电子大屏幕上滚动播放失信被执行人的姓名、照片、执行案号及未履行金额等信息,这些举措将被执行人失信行为公之于众,让失信“老赖”真正感受到司法的震慑力。

破解“执行难”,要让当事人有获得感

—申请执行人“心里暖暖的”

“让当事人在每一个案件中感受到公平正义”,不仅是执行案件结果的公平正义,更是通过执行过程的公开、公正,让人民群众有更多的获得感。

据悉,在长宁法院,有一个以法官名字命名的“谢寿山接待室”,这是一个具有心理咨询师资格的法官们组成的团队。谢寿山是这个团队的带头人,他是该院执行局的一位资深法官,同时还是长宁区心理咨询行业协会会长。

“他说话比较风趣幽默,能够运用咨询心理学谈话技巧,并结合丰富的执行工作经验,独创一套‘谢寿山工作法’,他自己称之为‘门诊式热情接待,家庭式真诚谈话’。”葛珍明告诉笔者。

2016年7月26日,笔者在长宁法院执行接待室见到了四方大脸的谢寿山,他正面带微笑地对着身边的女子解释着什么。女子不住地点头,嘴里直道着“好的,知道了,谢法官,太感谢您了!”

“中医讲究‘望、闻、问、切’,接待执行申请人也要‘察、听、释、弈、和’”,谢寿山告诉笔者,“我们通过仔细观察和倾听,先稳定当事人情绪,再抓住案件的细节线索,之后耐心释法,根据申请人的心理状态适时引导,真诚地给出最符合其心理需求的解答,最终让申请人对服务态度满意,对接待结果满意。”

笔者发现,“谢寿山接待室”每天都络绎不绝,目前,在谢寿山的带教下,长宁法院已有多名既有办案经验又有心理咨询师资格的执行法官。

不仅长宁法院,上海三级法院都有这样既精通法律又懂心理咨询的法官。上海高院还通过举办心理咨询师专项培训班、开展心理咨询知识讲座等多种方式为法官提供心理学知识培训。如今,上海法院已有300多名在职干警取得国家心理咨询师资格,他们将心理学知识充分运用到办案工作中,让当事人感受到更多的贴心和温馨。

“执行法官权力没有普通人想象中那么大,如果每个申请人都能理解我们,信任我们,协助我们,执行的成功率就会高很多。”奉贤法院执行法官卫志强也是多年的老执行法官了,他最发愁的不是找不到“老赖”,而是找到了却发现这个人并不是“老赖”。

卫志强曾碰到一起交通事故,货车司机小郑开车载着同村人去城里卖草莓,没想到撞上了停在路边的一辆卡车,小郑的老丈人当场死亡,村民小高瘫痪,小郑和其他人都受了轻伤。由于小郑的驾驶证尚在实习期,而且当时车辆超载,他本人又疲劳驾驶,所以需要承担全部责任。法院最后判决小郑赔偿小高30余万元,但此时的郑家已是家徒四壁,一分钱也拿不出来了。

“自己的老丈人死了,家里的钱也几乎花完,那些受轻伤的村民看小郑实在可怜,都不追究了。但申请人小高因为这场交通事故瘫痪了,他又是家里的顶梁柱,上有老下有小,整个家庭不仅失去了他的收入来源,还需要支付大笔的医疗费用。”卫志强说。

为了解决申请执行人的燃眉之急,卫志强经过几个月的奔波、协调,最后通过法院的司法救助程序以及当地镇政府的帮困补贴,替小高一家申请到了每年2万多元的补助。

像这样的执行案件并不是卫志强一人碰到,很多执行法官都会面临这样的困局,被执行人确因种种原因陷入经济困境,没有财产可供执行,造成案件胜诉方的合法权益难以兑现。

“这种情况发生在相对弱势的申请人身上,矛盾更加尖锐突出。”韩耀武说。

2014年6月18日,上海法院修订了《上海市高级人民法院关于办理涉民生执行案件的若干意见》等文件,旨在进一步畅通涉民生执行案件快速通道,确保对劳动报酬、交通事故等涉民生案件优先立案、优先保全、优先审理、优先执行、优先救助。根据该文件的精神,在被执行人确实无履行能力的情况下,上海法院还会联系政府相关部门,对生活特别困难的申请执行人开展执行救助,并通过制定规范性文件,在执行救助的审批手续、发放要求等方面形成长效机制。据统计,今年以来,上海全市法院已对74名当事人提供执行救助,救助金额近150万元。

随着执行体制机制改革系列措施和破解“执行难”专项治理工作的推进,上海法院破解“执行难”已取得初步成效。据统计,今年1月1日至8月24日,上海三级法院共收执行案件87722件,同比上升13.12%;结案76187件,同比上升4.48%;实际执行到位316.5亿元。上海法院对失信被执行人采取限高令22864人次,发布失信被执行人名单26004条,限制出境1344人次,在多管齐下的威慑下,共有1.08万件案件被执行人主动履行法律义务,“一处失信、处处受限”的效果逐步显现。


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