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“员额制”,一场动自己“奶酪”的硬仗
时间:2016-09-07 15:22:09    作者:严剑漪    来源:中国审判杂志社

2014年6月6日,中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《中央关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》,上海司改方案顿时成为全国关注的焦点,其中提到的法官占33%的“员额”比例目标尤为令人瞩目。一时间,“员额制”“33%”“人员分类管理”等字眼出现在各大媒体报端,有人赞同,有人猜测,有人质疑。上海高院副院长、司改办主任郭伟清说:“人员分类管理改革是中央确定上海司法体制改革试点五项任务之一,改革的核心是实行员额制管理。由于这项改革关系到每一个干警的切身利益,难度非常之大。因此,这项改革是一场自我革命,动自己的‘奶酪’的硬仗。”

史上最严格的选拔

8月27日,周六,晴。

陈佳莹快步走入上海法官学院的一个大教室,这里是上海司法改革全面铺开后的第二批法官入额书面考试的考场,肃穆的气氛和她当年参加司法考试时一样。只是这一次,和她一起竞争的不是陌生人,而是法院里的同仁。

“我是第一次来参加入额考试,因为我今年才符合入考标准。”有着一双大大眼睛的陈佳莹告诉笔者。

陈佳莹是上海市黄浦区人民法院(以下简称黄浦法院)的一名助理审判员,2010年她华东政法大学宪法行政法研究生毕业,来到黄浦法院成为行政庭的一员。2015年,陈佳莹听到不少参加入额考试的师兄师姐说“题目很难、涉及面很广”,所以这次考试前夕,她翻出了法律条文、司法解释等资料,利用周末加班复习。

“我希望今天的入额考试的题型能够针对不同考生所属审判业务部门的不同,更加实务化、精细化。比如我是行政庭的,本身又是读行政法的,考卷里能针对性地多出一些法律实务的题目就好。”陈佳莹对即将开始的考试充满期待。

“过去从书记员到助理审判员再到审判员,只要符合一定工作年限、学历、工作能力等条件就可以按期晋升。现在完全不一样了,司法改革对法官个人的专业知识水平、庭审驾驭水平、沟通协调技巧都提出了更高要求。”一些考生向笔者感叹。

“我们很多人都没想到,10年以后还会有一场像司法考试那样严格的考试在等着我们,但我们都觉得,历年理论和实践知识的积累会让大家有一个满意的成绩。”陈佳莹说完,走进了考场。

是啊,司法体制改革来了,很多人的法官职业生涯彻底发生了变化,而这一切都要追溯到—2014年。

2014年,上海正式对外公布了上海司法改革试点方案,今后在法院中的工作人员将分为法官、审判辅助人员、司法行政人员三大类,三者所占比例分别为33%、52%、15%。其中,“审判辅助人员”主要是指法院中除了审判人员以外的协助进行审判工作的其他工作人员,比如法官助理、书记员;“司法行政人员”则指除了法官、审判辅助人员以外,从事行政管理、后勤服务、党务工作、纪律监督等方面的人员。

与人员分类管理改革制度相配套的职业保障制度也在上海同步落实。根据《上海市法官、检察官工资制度改革试行办法》,上海法院建立了与法官单独职务序列配套的工资制度,将法官工资标准与法官等级挂钩,并在全国率先落实到位。

“蹄疾步稳、全面落实”,外界用这样的词语来描述上海的这场员额制改革。其实,早在十八大召开时,党中央就提出了“建设一支德才兼备的高素质法治队伍”的要求,习近平总书记多次在讲话中指出:“建立符合职业特点的司法人员管理制度,在深化司法体制改革中居于基础性地位。”2014年,在中央批准的上海司法改革五项改革试点任务中,第一项就是“完善司法人员分类管理制度”。

那么,怎样的司法人员管理制度才是符合职业特点的呢?

最高人民法院在其发布的《中国法院的司法改革》白皮书中这样表述:“建立法官员额制,就是要通过严格考核,选拔最优秀的法官进入员额,并为他们配备法官助理、书记员等审判辅助人员,确保法院85%的人力资源配置到办案一线。”

目标明确,但道路艰辛。上海法院总编制数9004个,改革前法官员额5042个,占总编制的56%。这次员额制改革,上海确定的法官员额数占总编制的33%,从“56%”的法官要减至“33%”,这就意味着全市将有700余名法官在本次改革中不能入额。对于全国首批司法体制改革试点单位之一的上海来说,这场改革从一开始就进入了“摸着石头过河”的情形。

2014年,整个司改办陷入了“白加黑”“5+2”的加班状态中。在经过大量演算、测算、分类、定位后,上海高院首先提出了“优化结构”的人员分类理念,而不是外界舆论一直猜测的“领导和老法官当然入额,年轻法官就地卧倒”的模式。

然而,新问题又来了:那些老审判员和年轻助理审判员的考核方法怎么定?让他们在同一平台上竞争吗?那些已经调离办案岗位多年、实际办案能力不像一线审判员的老审判员怎么考核?

法院是讲求“公平”的地方,法官是主持“正义”的化身,这场面对法官们的“员额制改革”,让所有法律人的目光聚焦。

2015年1月11日至3月22日,上海对四家先行试点法院进行首批法官入额考核、考试工作。

“在这次考核考试中,审判员入额采取以‘业绩考核为主,能力考试为辅’的原则和‘双向选择、择优确认入额’的方法进行。”上海高院干部处处长、司改办副主任张晓立向笔者介绍,方法具体分为两种情形:“其一,现在办案岗位工作的审判员,采用案件评查和民主测评方式等进行业绩考核,考核不合格者不予入额;其二,现在非办案岗位工作的审判员,本人选择入额的,应免去行政领导职务,并采用工作评查及民主测评方式进行业绩考核,对其中业绩考核合格但近五年办案不满一年的,还须参加审判能力考试,考试不合格也不能入额。”

至于助理审判员的入额方法,张晓立表示:“我们坚持‘业绩考核与能力考试相结合、择优遴选入额’的原则,通过报名、任职承诺、业绩、廉政考核、统一笔试、面试等,最终报上海市法官、检察官遴选(惩戒)委员会择优遴选。”

3月21日至22日,上海市法官、检察官遴选(惩戒)委员会组织入额遴选,对四家先行试点法院的首批入额法官人选进行表决。3月26日,上海高院党组审议通过了先行试点法院,首批入额法官共计531名。

在这场“小试牛刀”的选拔中,一项项改革配套的创新制度也让全国对上海法院司改的细致严谨刮目相看:《上海法院人员分类管理办法(试行)》《上海法院人员分类定岗工作实施方案》《上海法院法官入额考核(考试)工作实施办法(试行)》《上海法院法官助理分类定岗选任工作实施办法(试行)》⋯⋯这些规定体现出的改革思路和相关做法,成为了“上海经验”并为全国政法机关以及兄弟法院学习借鉴。

5个月后,面向全市法官的入额选拔也正式开始。根据“从严从紧、留有余地”的原则,全市法院首批入额法官2242人,占总编制数的24.9%,确保了高素质法官进入员额,而且留有余额补充新法官。入额法官平均年龄下降了3岁,硕士比例提高4%,平均从事司法工作18.1年。以往法官多、审判辅助人员少的“倒置”现象得到了扭转,实现了正比1:1.5。

被司改改变轨迹的人

风乍起,一池春水吹皱。

任何改革都会触及个人利益,这场员额制改革被媒体称为“动了法官利益的‘奶酪’”,而第一批遭遇“奶酪”问题的,并不是那些参加首批入额选拔的法官们,而是那一批几乎已经“摸”到助理审判员任命书却最终成为中国第一批法官助理的年轻法律人

蒋骅于2010年从华东政法大学研究生院毕业。当她踏进上海市徐汇区人民法院(以下简称“徐汇法院”)大门的时候,这家法院年轻人的职业发展还遵循着“书记员—助理审判员—审判员”的晋升路径。然而五年后,司法改革对她的直接影响,就是本来按计划可以晋升为“助理审判员”的她成了一名“法官助理”,蒋骅与审判席擦身而过。

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2016年8月27日,上海法院第二批法官入额书面考试 摄影 陈旭涛

2014年9月5日上午,上海召开首批法官助理、检察官助理任命大会,289名法官助理、检察官助理接受任命,蒋骅是其中之一。根据相关规定,助理任满五年可以择优选任为法官、检察官,选任一般每年组织一次,助理根据工作年限,由低到高实行按期晋升。

助理审判员、法官助理,虽然都有“助理”二字,但两个岗位有着截然的区别,前者有审判权,后者没有。

“成为一名优秀法官是我一直以来的理想。”在旁人眼中的“学霸”蒋骅毫不讳言自己的梦想,谁不想早日穿上神圣的法袍呢。失落肯定是有的,但她必须接受职业发展路径的重置。根据上海的司改方案,今后,法院将不再任命“助理审判员”,法官助理想要成为法官,就必须遵循“法官助理—法官”的晋升路径。

“现在我跟着资深法官学习办案技巧和提升能力,沉淀一下也好。”蒋骅是个重实干的人,与其失落埋怨,不如早一些进入属于自己的职业发展轨道,“从长远来说,这样的制度安排还是科学合理的。现在律师水平都很高,我作为法官如果庭审能力不强,也挺丢脸的。”

如今的蒋骅每天在刑庭工作,审查诉讼材料、组织庭前证据交换、接待案件当事人、主持调解、起草裁判文书。工作很繁忙,而她最关心的问题就是“法官助理将如何进行择优入额?”

牟鹏也有些郁闷,他是上海市闵行区人民法院(以下简称闵行法院)的一名助理审判员,2015年他参加了入额考试,但却落选了。

牟鹏原在执行局工作,2012年,工作表现出色的他被选调进入政治部。当年年底,他通过了助理审判员的资格考试。按照司改前的职业规划,牟鹏将在2016年参加审判员考试,通过考试后就有资格提请人大进行任命了。

但司改开始了,牟鹏记得自己在遴选委员会面试时被问到一个问题:“你升任助理审判员以后有没有办过案?”牟鹏回答:“没有。”

同期进入闵行法院的10个年轻人中,有8个人顺利入额,牟鹏是落选的两个人中的一个。“当初进法院的时候,我们都是研究生毕业,后来调到政治部时,也说不是一辈子在综合部门工作,锻炼锻炼肯定要回一线去的。”

牟鹏年轻、学历高,有助理审判员资格,而且热爱法官的职业,这样的年轻人是法院一线急需的人才。入额考试结果出来后,牟鹏被调离政治部,进入审判一线办案。

“就当再多积累一点审判经验吧,现在有资深法官带着我,也挺好。”牟鹏说。

相比蒋骅和牟鹏,上海铁路运输法院刑庭的朱弘煜和上海高院行政庭的陈振宇则“正巧”赶上了法官之路。

朱弘煜身材高大,面容和善。2008年,他从华东政法大学刑事司法学院侦查学专业毕业,然后进入上海铁路运输法院刑庭工作,并很快适应了法院工作。2010年,他如愿成为一名预备法官,2012年他被正式任命为助理审判员,2015年他通过了司法体制改革的笔试、面试,成了一名入额法官。

“我是抱着试一试的心态去的,遴选面试那天,我有点紧张。”

朱弘煜清楚地记得,当他走进上海法官检察官遴选(惩戒)委员会面试房间时,考官要求他做一下自我介绍。

“这两年,我审理了上海首例在地铁轨道线路寻衅滋事案,首例在地铁营运区域内发生的精神病人致人死亡强制医疗案,我主审的一起案件被评为铁路两级法院示范庭审。今年7月份,刑事速裁试点全面推开后,我又被指定办理我院刑事速裁程序的案件⋯⋯我的职业理想始终没有变过,我要争取成为一名优秀的法官。”朱弘煜一口气说完了心里想说的话。

几天后,朱弘煜得知自己遴选通过,他入额了。

“我很珍惜这份来之不易的入额机会,我希望自己能像邹碧华院长那样,成为中国最好的法官之一。”朱弘煜的偶像是上海高院已故副院长邹碧华。

陈振宇也觉得自己比较幸运。

2009年,陈振宇博士毕业后考入上海高院,有了“博士”的身份,他的入额考试要求是“任助理审判员满2年”,比起高、中院一般助审员满3年的要求少1年。2015年,他通过了入额选拔。如今在行政庭做着法官,负责审理二审行政案件。

与朱弘煜不同,陈振宇对自己的职业发展有着非常清晰的规划,他更关注今后法官业绩考核方面的内容:“如果考核的标准和规范能够更明确一点,可以更好地指引规范法官的行为,有利于责任制的落实,同时也是更好的保障。”

入额,不入额?不入额怎么办?入了额怎么办?员额制改革,对于不同状态下的法律人,是一场“心”的考验。

2016年8月27日,上海全市法院第二批法官入额书面考试在上海法官学院如期举行,初秋的天气清爽宜人。

陈佳莹坐在考场内安静地答卷,牟鹏也在认真地做着题目,来自上海三级法院的331名法官埋头在考卷中寻求着自己的法官梦,他们平均年龄38岁,具有硕士、博士学历学位的227人,占69%。

整整三个小时,单选、多选、判断、案例分析、裁判文书撰写⋯⋯这场书面考试综合考查着每个考生的法律知识、法律适用能力和裁判文书制作能力,其中案例分析和裁判文书撰写贴近法律实务,所占比重较大,考生们根据专业方向不同而进行作答。

“这些实务性的题目很接地气。”有人考后说。

入额,每个人都在为自己能够成为一名法官而奋斗。当然,也有例外的。

57岁的蔡丽明是上海黄浦法院监察室的审务督察组组长,他已经是第二次放弃入额考试了。

蔡丽明于1990年进入法院,先后在刑庭做了18年、立案庭4年,2012年8月调往监察室工作至今,这位令人尊敬的老法官所审案件曾被评为“上海法院精品案例”。

“我们法院的员额比较紧张,我是审判员,如果回刑庭去,一些年轻人的机会就会少了。我也马上要退休了,入额法官薪酬是会涨,但一线办案非常辛苦,我如果入了额就要像以前一样从事审判工作,精力、体力上不一定吃得消。我和家里人商量过,作为老同志,如果待遇要享受,贡献却要打折扣,这种事我是不做的。”蔡丽明很直爽,多年的法院工作让他对法官这份职业有着清醒的认识,“一个真正的法官,就是靠庭审驾驭能力和判决书来证明自己的实力,你把这两个拳头产品做出来,当事人自然就会服帖你!”

每个人都在寻找最适合自己的定位,每个人都在司改的过程中不断思考。

“有时候我也在想,一些行政综合部门的工作,其实不仅需要工作者作风优良,而且还需要他具备丰富的审判经验,这样才能够‘火眼金睛’地去处理很多问题,绝对不是简单意义上的行政事务性工作。”蔡丽明说。

是的,如果说司法体制改革的目标是让未来的法官队伍更加专业化、职业化,那么毫无疑问,为法官配备的审判辅助人员、司法行政人员也同样必须专业化、职业化。未来法院的每一个岗位都需要有敬业精神的专业人士来胜任。

那些被误读的概念

任何改革的推进都会遭遇不同的声音,有时甚至被误读,比如“案多人少”。

自上海法院推行司改以来,“案多人少”这个问题常常在不同场合被不同的人以不同的方式提及—“员额制改革让法官人数减少了,现在每年有那么多案子,案多人更少怎么办?”

数字是司法体制改革成效的最好证明。

今年7月25日,最高人民法院数据集中管理平台公布了一组统计数据,今年上半年,全国法院新收各类案件1002.9万件,结案率为61.14%,上升4.21个百分点,其中上海法院结案率达81.39%,为全国各省(区、市)法院最高。

“司法改革给审判一线的法官员额做了加法,而不是减法。”上海高院研究室主任、司改办副主任张新告诉笔者。

其实,以往很多人口里所说的“案多人少”中的“人”,包括“在审判一线工作的法官”和“不在审判一线工作的法官”。在司改前,法院里有一部分具备审判员、助理审判员资格的法官并没有在一线裁判案件,而是在审判业务部门以外的综合部门从事各类行政事务性工作,比如政治部、办公室、监察室等部门的法官们。司改后,上海法院在法官员额配置上明确了“倾斜一线”的员额配置原则,将法官员额向刑事、民事、行政等审判部门倾斜,除审判业务部门外,综合部门不配备法官员额。所以,目前,上海法院的一线办案人员人数不减反增,85%的审判资源被配置到办案一线,审判一线的法官实际人数比改革前增加了3.2%,法官与审判辅助人员的比例从改革前倒置的1:0.75变为改革后正比的1:1.75,办案效率大幅提升。

当然,案件每年的增长速度还是非常惊人的。笔者在采访中发现,虽然目前上海一线办案的法官增加了,但案件的增长远远快于办案人数的增长,所以各家法院都在积极想办法提高办案质量和效率,同时妥善安排综合部门的事务。

比如闵行法院。闵行法院有200名法官,第一批入额人数149人,其中130人为审判员,19人为助理审判员。法院政治部、办公室等部门有10人转岗到审判一线,那么,空出来的综合岗位任务谁来承担?

闵行法院采用了项目化承包的方法,将综合部门的工作设定为一个个项目,然后在全院范围内招募有能力、有精力的志愿者来承包,兼职完成综合部门的部分工作。

现在,闵行法院正在考虑如何对入额法官的审判业绩进行科学考评。

近10年来,全国各级法院主要适用案件质量评估指标体系来考评法院及法官的审判工作业绩,各地略有差异的质效评估指标体系,其主要功效在于管控审判效率,但对审判质量的导向、促进作用不明显。如何确立一套相对合理的法官审判业绩考评方法,使它契合公正优先、兼顾效率的基本价值取向,迫在眉睫。

已故的上海高院副院长邹碧华生前曾在上海牵头开发了一套“案件权重系数”,这套系数的研发灵感来自于美国联邦司法中心的“caseweight”,“caseweight”专门统计各种不同类型案件所需要消耗的工作量,然后换算出每种类型案件所需占用的劳动力,来帮助美国法院确定人员的配置数量。

司改开始后,上海高院根据上海法院的实际发展情况,引入“案件权重系数”这一概念,并将此套系数分为一般权重系数、固定权重系数、浮动权重系数,对部分基层法院5年内所有的一审判决案件进行了测算,比如按照笔录页数、开庭时间、审理天数、独任刑事建议案件、简单批量案件、审计鉴定评估、当事人人数等不同因素进行配套计算。此后,案件权重系数在上海的运用范围逐渐扩大,并被不断改进。目前,“案件权重系数”也成了法官遴选机制中的“一大工具”,一些级别较高的审判员在案件权重系数的考察下,如果工作量不达标就不能入额。

2016年8月中旬,一场跨地域的“法官审判业绩考评方法”研讨会在闵行法院召开。

清华大学法学院教授张建伟在会上提出,司法不能工匠化,法官不是流水线上的工人,不能制式化、标准化。法官是裁判者,如何让法官有良好的裁判,培育法官的裁判能力,这才是法院真正值得重视的地方。他建议,在法官审判业绩考评体制设计上,既要防止过度行政管控,伤及法官独立司法人格的养成,也不能没有量化管理,要科学地把握好一个度。

最高人民法院司法改革领导小组办公室规划处处长何帆提出,虽然现在有了员额制,但入额法官的能力参差不齐。随着法院信息化、权重测算的不断跟进和完善,今后可以根据不同类型不同审级就“法官饱和度”进行测算,体现价值导向。何帆强调,一旦饱和度超过了界限,就应该引入审判辅助人员等,而不是单纯地让法官“白加黑”“5加2”地延长工作时间。

笔者获悉,目前上海打破入额法官终身制,已经建立了法官日常工作考核和员额退出机制,将考评机制与遴选晋升机制、惩戒退出机制有效衔接,为法官等级晋升、薪酬待遇设定科学依据。入额并非“一劳永逸”,所有入额法官将会每年接受考核,包括办案业绩、廉洁自律、职业操守等各个方面,考核不合格者将退出法官员额。

结语:路漫漫其修远兮

想成为一名法官,就必须踏入“员额”的门槛;想成为一名优秀法官,就必须在“入额”后继续努力。

今年7月20日,在吉林长春召开的全国司法体制改革推进会上,最高人民法院院长周强明确提出,要落实好法官员额制改革,认真开展员额基数测算,为动态调整员额、增补辅助人员提供科学依据。要严格入额标准,真正把优秀人才选任为员额法官,领导干部要按标准和程序参加入额遴选,并明确办案数量要求。要积极推动落实法官工资制度和单独职务序列改革,加大对基层和办案一线法官的倾斜力度,坚持激励与约束并举。

而此时的上海,已经悄然进入员额制改革的第二阶段发展。

“优化结构”的理念已经基本厘清,考核与考试相结合的选拔方法也得到大多数人的认同,接下来的考验更加深层次—如何实现法官和法官助理的“全市统筹、竞争择优”大平台优化?法官助理的配置模式和职能定位是什么?法官助理如何晋升到法官,具体的标准是什么?

黄浦法院党组副书记、副院长、司改办主任王朝晖最近这两个月都在忙该院第二批法官入额遴选的事。

“去年第一批入额考核考试的时候,按照市委政法委和高院的要求,院党组多次召开了党组会统一思想。”王朝晖还记得,院长樊长春每天听取各部门汇报,每个部门也专门派一名中层领导担任部门司改联络员,及时掌握干警的思想状况。在举行了司法改革试点工作动员大会、人员分类管理改革政策解读推进会后,院里还特地召开了6场不同层面的人员分类管理座谈会,座谈人员达160人,占全院在编干警的37.7%。

“我们不排资历、不讲人情、不打招呼,严格按照制度办事。最终入额法官160名,法官员额使用29.63%。其中,审判员入额比例65.95%,助审员入额比例为15.22%。在刑事、民事、行政审判一线正常办案的同志绝大多直接考核入额。”王朝晖告诉笔者,今年黄浦法院面临的入额选拔更加严峻,“双向选择、公开透明、公平公正、考核考试、差额择优、分期分批,这些总原则我们必须要把它做好做扎实。”

除了入额考核考试的“择优”之难,全市1500余名法官助理的定位、培训、晋升、配置问题也迫在眉睫。这些问题看似很小,实际上直接关系到法官员额制的成败。

徐汇法院是法官助理制度开展较为成熟的一家法院,目前该院根据上海高院的《法官助理管理办法》,结合本院实际,制定了《徐汇法院法官助理工作职责(试行)》,旨在规范法官助理工作,明确法官助理的职责。

在上海,不少法官助理正在密切关注自己职业的未来发展走向。顶层设计的前瞻性如何在具体执行操作中落到实处?

魏大众是徐汇法院的一名法官助理。2011年,他研究生毕业进入徐汇法院刑庭工作,目前被调到执行局,每天在执行事务大厅接待执行立案、负责信访咨询。

“经常从早上8点半忙到下午5点,和其他两位同事一起,不断地收案、接待、咨询、解释,有些申请执行人是带着情绪来的,你还得想办法让他们理解法院工作。”魏大众笑笑。

根据徐汇法院的规划,每位法官助理都将经历轮岗培训,调往执行局、信访部门进行锻炼,法院将尽可能地让法官助理接触到立案、审判、执行的“立审执全过程”。

同时,为了让这些“未来的法官”更好地储备专业知识,打造一支“理论素养高、业务能力强”的法官助理队伍,徐汇法院还专门创设了“法官助理沙龙活动”,成立法官助理沙龙理事会,在政治部的指导下,每两个月举行一次沙龙,邀请法院领导、资深法官、专家学者、律师等作主题发言。

截至目前,徐汇法院已经举办了以法官如何独立思考、新民诉法司法解释、民事裁判文书制作、中国法律知识总库使用、思维可视化的理念、技术及应用等为内容的专题讲座7期。

路漫漫其修远兮。员额制改革牵一发动全身,既要符合中央精神,确保改革的正确方向,又要符合司法规律,按规律办事,还要符合中国的国情,从中国的司法实际出发。在这场改革的过程中,考验的不仅是制度设计,更是制度中那些法律人的“心”。

司改,任重道远。


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