文 | 辽宁省沈阳市中级人民法院 宋永政

案情回放

虚报受补偿人数和征地面积套取“村财乡管”资金

辽宁省沈阳市某区修建公共设施征用某村的土地，由政府相关部门确定征地面积，根据测量面积签订补偿协议、确定补偿费用。国资部门将征地补偿款拨至区里某街道办事处的村财务管理服务中心账户。在征地过程中，该村委会按照政府要求，细化被征地农户的征地面积及补偿金额，上报给村财务管理服务中心。在此过程中，村党支部书记黄某某、村党支部成员王某某及村委会主任林某某3人商议决定通过虚报征地补偿款的方式解决村里不能报销的费用，并提出给大家发些奖金。随后，由王某某制作公共设施占地补偿表，在表中除了被征地村民外，又以村民于某某、曲某某等名义多报被征地农户人数，虚报村民崔某某被征土地面积。经街道办事处审核未察觉，林某某和黄某某使用从街道办事处骗取的补偿款现金支票在信用社领取现金。以此方式，3人一共骗取征地补偿款人民币32.25万元，报销村里支出的费用后，剩余12万元被3人均分，后案发。

争议焦点

三人的行为是否构成贪污罪

该案在审理中，形成两种不同意见。

第一种意见认为，3人应构成职务侵占罪。主要理由是：该村的征地补偿费已拨付至街道的村财务管理服务中心账户，可视为被征地村民的利益补偿均已到位，黄某某、林某某、王某某协助人民政府从事“土地征收、征用补偿费用的管理”的公务已经完成。3人在处理征地补偿费用过程中，对于分发给村民个人的补偿费用没有非法占有，套取的是政府征收村荒地、沟壑应补偿给村集体的资金，一旦村民的个人损失依法得到填补，其协助政府的公务职责即履行完毕。3人利用职务便利，以虚报手段骗取征地补偿款占为己有，实质上侵犯了村集体财产所有权，其行为符合职务侵占罪的构成要件，应认定为职务侵占罪。

第二种意见认为，3人应构成贪污罪。主要理由是：征地补偿款发放给村民之前，黄某某、林某某、王某某协助政府向因土地征用受损方发放补偿费用的公务职责尚未终结，属于其他依照法律从事公务的人员，此时利用公务便利虚列应受补偿农户明细，向街道的村财务管理服务中心多报分发给农户个人的征地补偿款，套取在政府机关监管下的公共财产占为己有，其行为符合贪污罪的构成要件，应认定为贪污罪。

探讨分析

本案经二审法院合议庭合议、报相关会议讨论后，终审裁判采纳了第二种意见，即黄某某、林某某、王某某3人构成贪污罪。

村基层组织人员以国家工作人员论的辨析

《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》（以下简称《立法解释》）所规定的具有刑法意义的“村基层组织人员”的范围，应包括村民委员会人员、村党支部人员和村集体经济组织人员，这样既符合立法精神，也符合农村基层的工作实际。《立法解释》规定村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事“土地征收、征用补偿费用的管理”等7项行政管理工作时，属于《刑法》第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，即以国家工作人员论。

村基层组织人员只有协助政府从事行政管理工作的时候才能视为国家工作人员，而管理村自治范围内事务的时候不能以国家工作人员论。对于村基层组织人员在征地补偿工作中所从事的哪些行为属于“土地征收、征用补偿费用的管理”工作，没有具体规定。《刑事审判参考》总第92集，[第872号] “曹建亮等职务侵占案——村干部侵吞土地补偿费的如何定性”一文指出，《立法解释》第四项所列的协助人民政府从事“土地征收、征用补偿费用的管理”的公务，应当限于协助政府核准、测算以及向因土地征用受损方发放补偿费用的环节。来源于政府的征地补偿款属于国家财产，一旦补偿到位，其性质就由国家财产转变为因出让集体土地所有权和个人土地使用权而获得的集体财产和个人财产，所谓“补偿到位”应解释为征地补偿费用已发放到村集体账户或村民个人手中，而仅拨付至街道的村财务管理服务中心的征地补偿款，名义上所有权和使用权属村集体，但因其在国家机关监管之下，故不宜将该阶段的征地补偿款视为补偿到位的资金。

“村财乡管”资金的性质界定

实行“村财乡管”的地区，村委会所有的资金、账目都上交给乡镇、街道的村财务管理服务中心管理，村委会需要用款先由村委会拿出预算，再报经乡镇、街道的村财务管理服务中心和乡镇政府、街道办事处审核、批准。

在实际征地补偿的程序操作中，由于征地补偿费用的来源不同、资金经手阶段的不同，补偿款的性质亦不相同。再加上村干部在征地补偿款经手的各个阶段其工作内容的性质、从事公务的主体身份可能发生变化，这些使得在认定村干部涉嫌土地征收补偿费的犯罪上存在分歧。从征地补偿费用的支付主体来看，实践中主要是政府与国有单位。征地补偿费用在进入村账之后属于集体财产，发放给村民之后就属于个人财产。

因实行“村财乡管”，黄某某等3人所在村的村集体银行账户已经取消，村集体资金的兑付使用受到了严格限制，该村征地补偿款的兑付首先要由村委会填制占地补偿费分配明细表，向全体村民公布一周，没有异议后再制定土地补偿费分配方案，该方案批复后，由村委会以存折形式兑付给农户。

村集体资金存放在街道的村财务管理服务中心账户，名义上所有权和使用权不变，但村集体不能自由支配，它的使用或处分，均要符合相关规定，具有法律约束性。《刑法》第九十一条第二款规定：“在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论。”这一规定扩大了贪污罪的对象，但同时也作了严格限定。

根据以上分析，由街道村财务管理服务中心监管的征地补偿款实质上仍具有公款的性质，否则村财务管理服务中心也形同虚设。

综上所述，本案中黄某某、林某某、王某某均系村基层组织人员，3人协助政府从事土地征收补偿费用的管理工作，属于其他依照法律从事公务的人员，应以国家工作人员论，3人利用公务便利虚列被征地农户人数、多报被征地农户的补偿面积，骗取公共财产的行为已构成贪污罪。