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2022-05-28
星期六

《中国审判》2017.21 175 出版日期:2017-07-25

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砥砺奋进 共谱少年审判新华章

文 | 最高人民法院研究室主任 颜茂昆

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20107月,中国审判理论研究会少年审判专业委员会依托河南高院成立。7年来,经过张立勇主任和各位委员的共同努力,积累了丰富的理论研究成果,贡献了大量的司法实践智慧,成为少年司法理论研讨和经验交流的重要平台及创新园地,为人民法院少年司法审判工作提供了有力的智力支持。少年审判专业委员会的工作卓有成效。在此机会,笔者就少年审判的改革形势与未来发展,谈几点粗浅认识,向大家请教。

一、正确把握少年审判面临的新形势,进一步推进少年审判改革

回顾我国少年审判事业的发展进程,我们高兴地看到,少年审判从小到大,从弱到强,不断发展。尤其是自上世纪80年代以来,少年审判事业随着经济社会发展进步取得重大进展,在维护社会稳定、保障人权、推动中国特色社会主义法治体系形成方面作出了突出贡献,已经载入新中国法治发展的史册。

党的十八大、十八届三中、四中全会对全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家,大力深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度作出了全面部署。加快少年审判制度改革,不仅是人民群众的呼声,也是司法体制改革的应有之义。但是,我们清醒地认识到,少年审判经过30余年的发展,如今正面临新的挑战:

一是进入法院的未 成年人犯罪案件数量越来越少,少年审判机构面临少米下锅甚至无米下锅的困境。未成年人犯罪整体呈下降趋势,部分少年法庭受案严重不足。这一方面反映了少年审判取得的巨大成绩,另一方面也是少年审判面临的新课题。从1988年至2016年,人民法院审判未成年人犯罪案件数量已经下降超过50%,部分中、基层法院少年法庭每年受理的未成年人犯罪案件仅有几十件,有的法院一年只有几件。通过最高人民法院开展综合审判庭试点改革以后,这方面问题得到了适当缓解,但案件数量依然不足,审判职能作用仍难以充分发挥。

二是社会各界要求对未成年人犯罪加强管控的呼声越来越高。当前,未成年人犯罪的社会反响日益尖锐,未成年人违法犯罪日趋成人化,暴力犯罪、智力犯罪和团伙犯罪增多,作案方式更加多样化,一些未成年人犯罪手段极其残忍,造成的后果十分严重,不断突破社会道德和法律底线,令人触目惊心。尤其值得注意的是,在一些暴力恐怖犯罪、民族分裂犯罪、邪教犯罪中也屡屡见到未成年人的身影。对未成年人犯罪加强司法管控的要求愈发强烈,有的甚至认为少年审判的理念和思路要改变,这必然也影响少年法庭工作发展方向。

三是家事审判改革对未成年人综合审判改革造成的影响尚待评估,少年审判存在被进一步弱化和边缘化的危险。在当前的司法体制改革中,由于一些地方法院对少年审判的特殊性考虑不足,少年审判制度机制的贯彻落实和工作成效受到较大冲击。首先,少年审判大量特色延伸工作在法庭之外,单纯从受理的案件数来看,少年案件比其他案件要少很多。法官员额制改革中以案件数量为标准确定法官员额,由此造成少年法庭入额法官较少,已影响到少年法庭队伍的稳定性和工作积极性;其次,全国范围内的家事审判改革将体量巨大的家事案件纳入少年法庭,致使很多少年法庭法官把主要精力放在应付家事案件的审判上,无暇真正落实少年法庭原有的特色延伸工作,少年法庭长期形成的品牌影响力不断弱化。

少年审判工作虽然起步早、发展快、基础好,但目前已走到改革的十字路口。大力开展少年审判理论研究,进一步推进少年审判工作深化改革,使少年审判工作永葆生机与活力,是我们所有“少年司法人”共同的责任和任务。

二、深入开展少年司法理论研究,进一步夯实少年审判工作基础

开展少年司法理论研究,要坚持问题导向,以开放的胸襟、科学的态度,切实解决困扰少年审判工作的全局性、根本性问题,为少年审判改革发展扫除理论上的障碍。

一要深入研究少年司法独特价值问题。少年司法的特殊性决定少年司法的独特价值。我国《未成年人保护法》明确规定对未成年人要进行特殊优先保护,确保未成年人合法权益不受侵犯;《预防未成年人犯罪法》规定对犯罪的未成年人追究刑事责任,要实行教育、感化、挽救方针,坚持教育为主、惩罚为辅的原则;《刑事诉讼法》和有关司法解释专门规定了对未成年被告人进行特殊保护的具体举措和办法。我们对未成年人进行特殊保护的理论研究还局限于特殊的理念、特殊的立法、特殊的对象以及特殊的审理方式等,研究方法和结论浮于表面,说服力不强。对未成年人的特殊保护政策落实乏力,全社会还没有形成自觉的未成年人保护意识。特别是当前未成年人恶性犯罪不断发生的情况下,主张反思未成年人特殊保护政策,严惩未成年人犯罪的意见不绝于耳。对未成年人的特殊保护在认识上产生如此大的反差,一个重要原因是我们对少年司法的特殊性研究不够,宣传不足,以至于很多人对为何要对未成年人进行特殊保护不知所以然。我们应当立足未成年人身心发育的特殊规律,充分利用信息化和大数据手段,以更加开阔的眼光和国际视野,开展更深入的联合研究,提出更加令人信服的理论依据,努力牵住少年司法工作的“牛鼻子”。

二要研究少年审判业务独立问题。少年审判能否成为一个独立的审判业务类别,关键在于少年司法是否具有特殊性。明确了少年司法的特殊性,就明确了少年审判与其他审判的分界线。而做好少年审判与其他审判的分割,首先要研究建立指导少年司法工作的系统思想和理论,特别是国家亲权理论。国家亲权理论指导下的少年审判强化了国家的主体责任,既不能被替代,也不能被取消,其合理性与科学性以及较高的站位,对建立我国独立的少年审判业务类别具有很强的借鉴意义。实际上,我国立法和司法实践对国家亲权理论早有借鉴。现行《未成年人保护法》第五十三条关于撤销未成年人父母或者其他监护人监护资格的规定就已经蕴含了国家亲权理论的本意。2014年两高、两部印发的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》,则是将国家亲权理论付诸我国司法实践的一次成功尝试。其次是要注重研究少年审判的基本架构,明晰少年审判的内涵和外延。少年审判包括哪些基本元素,各元素之间存在哪些内在联系,以及少年审判的内部运行机制等,都需要从理论上开展系统化的研究。

三要研究司法改革背景下案外延伸工作的正当性问题。“功夫在诗外。”案外延伸工作是少年审判的特色所在,也是少年审判区别于其他审判的重要表征。少年审判除了坐堂问案以外,还有很多案外延伸工作要做,比如开展审前调查、法庭教育、判后回访帮教、心理评估干预等诸多与案件审判似乎没有直接关联的工作,这些工作对教育、感化、挽救涉罪未成年人产生了显著效果。可以说,少年审判过去的光辉业绩以及长期形成的品牌效应,正是来自于这些看似与审判无关的工作。但是,这些案外延伸工作的正当性与可行性正不时受到外界的质疑。有人认为,这些案外延伸工作脱离了少年审判的本职,是搞“花架子”,将法官等同于社会工作者。还有人认为,法官员额制改革以案件数量为标准确定法官员额,本身就说明中央和最高人民法院对案外延伸工作持不认可的态度。这些质疑,代表了相当一部分人的看法。如果我们不对案外延伸工作的正当性和可行性进行认真研究,提出令人信服的理由和可靠的方案,这些案外延伸工作将成为无源之水、无根之木,少年法庭多年积累的工作经验和特色也将无法开展和落实。因此,深挖少年审判案外延伸工作正当性的法理依据,研究在司法改革大背景下,如何做好案外延伸工作的途径和方法,是推动案外延伸工作制度化和法制化,进一步激发少年审判的生机与活力的重要步骤。

三、切实解决少年审判的突出问题,努力构建以审判为中心的少年司法工作机制

目前,少年审判工作整体情况比较平稳,但随着经济社会形势的发展变化,少年审判工作发展不平衡、不协调、不适应等问题不断显现,有些问题还较为突出,已经影响到少年审判的职能发挥和科学发展。进一步加强和创新少年审判工作,推动中国特色的少年审判制度科学发展,确保少年审判工作“只能加强,不能削弱”,努力做好新形势下未成年人犯罪预防和权益保护工作,是各级人民法院的重要职责。

一是进一步明晰少年法庭的改革方向。少年法庭究竟应朝什么方向发展,目前认识上有些混乱,很多地方法院希望最高人民法院给出明确的指导意见,以便推动具体执行。实践中,少年法庭发展模式主要有未成年人刑事案件合议庭、未成年人刑事案件审判庭、未成年人案件综合审判庭、少年家事庭或家事少年庭。未成年人刑事案件合议庭或刑事案件审判庭,因为仅受理未成年人刑事案件,不利于对未成年人全面保护,显然不应成为少年法庭未来发展的主流方向。少年家事庭或家事少年庭开展试点的时间不长,而且已经出现少年法庭工作特色逐渐被淡化的问题,未来能否成为少年法庭发展的主流模式尚未可知。未成年人案件综合审判庭模式已经试行10余年,积累了很多成熟的工作经验,社会各界亦广泛认可,同时还保留了少年法庭工作的独特性,是比较符合我国国情的少年法庭发展模式。

二是着力补足少年审判的工作短板。目前,少年审判工作受到多重不利因素的制约。这些因素主要有:机构不健全、队伍不稳定、配套不完善、考核不科学等,这些因素成为阻碍少年审判工作深化发展的瓶颈问题,亟需解决。

首先,要加强少年法庭机构建设。加强少年审判机构建设,是促进少年审判工作健康发展的前提和基础。最高人民法院历来非常重视少年审判机构建设,在历次全国性会议上多次作出强调和要求。在全国已建立的2000多个少年法庭中,“机构挂靠,人员挂名”的情况还较多。因此,应尽快建立健全职责明确、运行规范、人员齐备的少年审判机构。其次,要保持少年法庭队伍的相对稳定。少年法庭自创建以来,始终受到人员流动过于频繁的困扰。少年法庭经常成为其他庭室业务骨干的“中转站”。因此,要用政策、用荣誉、用感情激发少年法庭法官的工作热情,将优秀法官吸引到少年法庭,留在少年法庭。第三,要合理确定少年法庭受案范围。近年来,因为很多法院没有将涉少民事案件统一纳入少年法庭,致使少年法庭受案不足的问题愈发突出。少年法庭不仅应受理以未成年人为被告人或者被害人的刑事案件,也应当受理涉及未成年人切身利益的民事案件和行政案件以及减刑、假释案件。除上述案件外,受案仍然不足的,也可考虑将年满十八周岁以上的部分青年人犯罪案件,纳入少年法庭审判。第四,要建立符合少年法庭工作特色的考评机制。应充分考虑少年法庭工作的特殊性,科学核定案外延伸工作的实际工作量,以实际工作量对少年法庭的案件量进行合理折算,着力改变单纯以办案数量为标准考评少年法庭工作的模式。第五,要建立统一管理、上下衔接的少年审判指导机制。对零散分布在各业务部门的案件审判指导、犯罪预防与社会治安综合治理等少年司法工作,应当实行集中管辖,统一纳入专门庭、室,避免分工不清。各级人民法院的少年司法工作部门应当上下衔接对应,减少多头指导。最高人民法院研究室将积极向院党组建言献策,争取能率先垂范,当好改革的排头兵。

三是研究确立以审判为中心的少年司法工作格局。当前,以审判为中心的诉讼制度改革方兴未艾,在公、检、法、司的诉讼活动中,以审判为中心已成为各方共识。在少年司法工作的各环节中,也应当明确少年审判的中心地位,把少年审判作为带动少年侦查、起诉以及社区矫正等工作的抓手和纽带,改变目前各部门单打独斗、各自为政的局面,形成少年司法工作全国一盘棋。

四是研究收容教养制度的改革方案。近年来,低龄未成年人犯罪越来越严重。中国预防青少年犯罪研究会曾做过专题调研,不满刑事责任年龄未成年人大约占实施犯罪行为全部未成年人的一半。公安机关也反映,对于不够刑事责任年龄的未成年人,绝大多数只能交给家长加强管教,公安机关对其罪错行为没有余力进行有效矫治。还有部分人大代表和政协委员提出了降低法定刑事责任年龄至10周岁的议案。人民法院作为预防、矫治未成年人犯罪的重要机构,其工作范围不应仅限于14周岁至18周岁之间的未成年人,应当充分发挥少年法庭工作优势,主动介入不满16周岁不负刑事责任的未成年人案件的处理,减轻公安机关的工作压力,使罪错未成年人都能得到恰当的处理和矫治。少年法庭将工作触角延伸到不负刑事责任的未成年人,一方面可以扩展少年法庭受案范围,使少年法庭发挥更大的作用;另一方面也能标本兼治,防患于未然,从源头上预防未成年人犯罪。人民法院应当积极加强与公安机关的沟通联系,共同研究将收容教养制度纳入人民法院的司法程序,探索由检察机关监督、公安机关立案办理并移送人民法院裁决的收容教养程序,为推动立法完善积累司法实践经验。

五是探索建立高效的社会服务支持体系。自上世纪90年代以来,工、青、妇、教等群团组织深入参与到人民法院的少年司法工作当中,在法院之外,逐步建立起“社会一条龙”工作机制,对未成年人合法权益保护和教育矫治工作发挥了重要作用。但随着少年司法工作不断深化,这种“公对公”的配套工作模式显露出先天不足。由于各部门都有着繁重的工作任务,一些少年司法特色制度仅靠政法部门和群团组织很难达到预期效果。实践中,囿于保障不足,很多少年法庭法官对开展缓刑效果调查与评估、人身保护令的执行监督、社会观护服务、心理评估干预等工作经常要亲力亲为。一个少年案件,从审前社会调查到判后跟踪帮教,少则几个月,多则几年,有些法官还要在八小时之外进行回访考察,付出的心血很多,虽然社会效果较好,但往往是心有余而力不足,效率较低。我们认为,对法庭审判以外、专业性要求比较高、耗时比较多的延伸工作,应当倡导、鼓励人民法院划拨或增加专项经费,尽量采取购买服务的方式开展工作(在这方面,一些国家和我国台湾地区已有成熟经验,北京、上海等地也进行了探索实践),使专业机构和专业人才依法参与到少年法庭工作中来。这样既强化了以审判为中心的司法理念,提高工作效率,也保证了开展延伸工作的专业性,促进专业的未成年人社会服务组织的发展。

做好新时期的少年审判工作,既是人民法院的职责所在,也是落实中央司改决策的内在要求。让我们携起手来,凝聚共识,汇集力量,砥砺前行,共同推进少年审判工作创新发展,为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献。


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