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2017-08-18
星期五

《中国审判》2017.17 171 出版日期:2017-06-15

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进一步推动破产法有效实施的十点建议

文 | 中国人民大学法学院副教授 徐阳光

《企业破产法》实施十周年,成绩来之不易,但客观而言,我们离破产审判的市场化、法治化、常态化和信息化目标仍有较大差距。为了更好地推动破产立法和司法的进步,我们有必要在以下十个方面继续努力:

第一,继续大力弘扬和普及破产文化,在全社会树立“宽容失败、鼓励创新”的市场理念。受传统文化观念影响,当今社会依然还有人“谈破色变”。实际上,破产是市场经济的正常现象,蕴含着鼓励创新、宽容失败的理念。现代破产法律制度则包括了破产和解、破产重整与破产清算制度,是警惕市场主体“向死而生”之法,是帮助困境企业“涅槃重生”之法,是促使失败企业有序退出之法。

第二,建议全国人大适时启动《企业破产法》执法检查和修法工作。推动破产法的实施,离不开立法机关的监督,许多重大问题的解决需要国家在顶层设计层面作出立法安排。而开展《企业破产法》执法检查工作,可以全面总结各地破产法实施的经验,系统梳理企业破产立法存在的问题,为今后破产法的实施和法律的修改工作提供重要参考。此外,在立法层面,还迫切需要构建中国的个人破产制度。

第三,建议最高人民法院加快制定破产法司法解释。从破产审判实践来看,现行司法解释仍难以满足实践需要,例如管理人的职责、重整程序中的预重整问题、债务人自行管理问题、关联企业合并破产问题、跨境破产问题等,迫切需要统一的裁判标准。因此,建议最高人民法院在充分调研各地审判经验的基础上,把好的做法纳入司法解释中,同时针对实践中的疑难问题作出规定,以更好地指导各地破产案件的审理。

第四,进一步推动全国范围内的破产审判庭组建工作,完善内部考核机制,真正实现破产审判的专业化和专门化。破产程序具有综合性、终极性和多元性等特征,破产审判也被形象地比喻为“开庭与开会的结合、办案与办事的结合、裁判与谈判的结合”。最高人民法院自2016年起在全国范围内组建破产审判庭,但此项工作还需要进一步推动。同时,专门审判庭的职责界定需要更加明确并区分不同层级法院的职责,工作业绩考核标准需要根据破产案件的特殊性作改进。

第五,推动构建破产审判中的府院联动机制,引导地方政府在破产审判中发挥积极作用。破产程序是法院主导的司法程序,但实际上,政府的作用无处不在,而且也至关重要。浙江省级和温州、绍兴等地市级层面建立了联动机制,通过《会议纪要》等形式推动破产案件的审理,此举值得在全国推广。

第六,加快破产审判工作的信息化建设,完善“全国企业破产重整案件信息网”,大力推动破产财产司法网拍,通过建立在充分竞争的市场基础上的市场化运作,实现破产财产价值和债权人利益的最大化。201681日,最高人民法院“全国企业破产重整案件信息网”正式上线,该网站可在司法公开、文书公告、投资人招募、债权人会议召开等方面发挥更大的作用。而淘宝等司法拍卖平台的不断创新又为破产财产的处置提供了新的渠道。2017527日,淘宝平台的破产资产网拍通道正式启用。从某种意义上说,破产程序就是一个发现财产价值的司法程序。随着互联网平台和大数据技术的发展,破产审判的信息化建设在这方面将大有可为。

第七,完善重整制度,发挥破产法挽救危困企业的功能,但也要防止重整制度被滥用。首先,从理念上,我们必须认识到重整制度仅限于挽救有再建价值的企业。对于确无挽救希望的市场主体,就得依法清算退出,不能为了重整而重整,必须避免出现掠夺式重整、程序空转式重整。其次,在具体制度规则方面,我们还需要进一步细化法院强制批准重整计划的判断标准,需要尽快构建预重整制度、完善债务人自行管理制度,需要对重整模式(尤其是出售式重整、反向出售式重整模式)、重整期间的治理结构、关联企业实质合并重整等问题进行研究,并制定相应的制度规则,以更好地发挥重整制度的拯救功能。

第八,进一步培育管理人市场,完善管理人制度,更好地发挥管理人的作用,更好地打击“逃废债”现象。以管理人制度取代旧法中的清算组制度,是我国现行企业破产法走向市场化的重要标志,管理人依法履职,是打击“逃废债”和实现破产财产价值最大化的有效途径。从管理人制度的实施情况来看,仍存在市场培育不够、清算组担任管理人的情形存在扩大化的趋势、选任方式上存在公平与效率的冲突、管理人履职不到位等问题,建议最高人民法院尽快制定管理人制度的司法解释。

第九,尽快修改与破产法不协调甚至是相冲突的法律制度。《企业破产法》实施十年间,破产法与相关法律制度的不协调问题也集中呈现,如税收法律制度、信用法律制度、社会保障法律制度等,与破产法存在较大的冲突。究其根源,在于公司法、财税法、金融法、社会法等方面的法律制度,在设计之初主要围绕着正常状态的公司展开,破产法作为解决企业困境的特殊法律制度,难以与相关制度进行有效衔接。破解这种困境,需要在立法层面作努力。比如最近正在修改中的《税收征收管理法》,应当对税务机关如何参与破产清算、破产和解与破产重整这三种程序作出规定,对税收优先权与破产法中的担保物权冲突问题作出解决,对破产企业的依法注销应提供便捷的税法通道。

第十,加快建立健全跨境破产法律制度,提升中国破产制度在国际社会的认可度。随着经济全球化以及“一带一路”工作的推进,跨境投资经营已经成为普遍现象,跨境破产问题日益凸显。建议最高人民法院尽快制定跨境破产的司法解释,对如何判断应否承认外国法院的破产程序、承认后的救济形式和范围等问题作出明确的规定。


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