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2017-11-21
星期二

《中国审判》2017.17 171 出版日期:2017-06-15

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破产法十周年:改革正未有穷期

文 黄晓云

破产重整:中核钛白绝境求生

昏暗的厂房里,债权人代表打着手电检查设备;厂房外,愤怒的工人把石头砸向公司的牌匾—这是国内首部企业改革案例纪录片《绝境求生》的片段,它用电视镜头真实还原了中核钛白集团破产重整的艰难历程,为依法治理“僵尸企业”提供了一个可借鉴、可操作的凤凰涅槃案例。20174月,《绝境求生》在中央电视台播放之后,引起社会积极反响。

作为一家军转民的国有企业,中核钛白曾是业界龙头、中国钛白粉市场的“黄埔军校”,后因市场竞争加剧及2008年世界金融危机的冲击,生产经营每况愈下,上市仅两年多便濒临退市。如今,中核钛白能够“浴火重生”,与一部法律密切相关。

200761日,新的《企业破产法》实施,取代1986年颁布的《企业破产法(试行)》,成为指导、规范我国企业破产的“定海神针”。彼时,“破产重整”的概念被引入,针对具备破产条件但又有价值和再生希望的企业,经由各方利害关系人申请,在法院的主持和利害关系人的参与下,进行业务上的重组和债务调整,帮助债务人摆脱财务困境、恢复营业能力。

正是依据新破产法关于破产重整的相关规定,在甘肃省嘉峪关市中级人民法院的主持下,中核钛白破产重整案通过将托管、重整与重组并行考虑,做到了同行业并购和业务整合紧密衔接,持续经营与技术改造同步进行;既实现了企业经营的连续性,摆脱了清算退市的命运,实现了较高的清偿率,又实现了1200名职工全员就业,稳定了职工队伍。这一案例也顺利入选2016年最高人民法院发布的人民法院关于依法审理破产案件、推进供给侧结构性改革十大典型案例。

破产立法:总结经验创新完善

不破不立。正如大自然中的适者生存,市场经济也有自己的淘汰法则,当一个企业不能清偿到期债务时,自然就应通过破产制度,进入重整、和解或清算等法定程序,依法保护当事人的利益。破产制度如此重要,以致于一个国家的破产法制度完善与否,已成为衡量其市场经济成熟程度的重要标志。

早在1986年,全国人大常委会专门就国有企业的破产出台了《企业破产法(试行)》。1991年全国人大修订《民事诉讼法》,规定了“企业法人破产还债程序”,对法人企业的破产作了程序性规定。

在之后很长一段时间里,我国企业破产行为基本上就依据这两部法律及其他相关法规执行。但是,随着社会主义市场经济体制的确立和国有企业改革的深入,我国企业破产出现了与法律和法规不相适应的情况。破产案件更是大幅度上升,从1994年至2003年,全国法院共受理企业破产案件61464件,完善法律的需求日益突出。

1994年开始起草,历经12年的多次修改,2006827日,第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议通过《中华人民共和国企业破产法》(以下简称《企业破产法》)。这部以市场化为导向的破产法受到各界热烈欢迎,被视为我国破产法现代化的标志。

北京市金杜律师事务所合伙人赵坤成认为,作为我国市场经济条件下第一部破产法律,《企业破产法》总结了既往破产制度运行的教训与不足,并借鉴了域外成熟国家的经验与理念,对完善我国社会主义市场经济法律体系具有深远意义。

《企业破产法》第一条即明示:公平清理债权债务,保护债权人和债务人的合法权益。因此,凡企业法人,无论国有抑或民营,无论经营范围如何,均可适用该法规定的程序清理债务,或彻底退出市场,或通过重整及和解制度调整债务后恢复营业,以此实现对市场参与主体的平等保护,体现市场经济平等原则。

对于此前清算组成员主要系行政机关及其工作人员,行政色彩浓厚,效率不高、权责不明、专业能力不足等饱受诟病的问题,《企业破产法》引入市场化管理人制度,将更具中立性、专业性、责任归属明确的社会中介机构及中介机构中的自然人确定为担任管理人的首选主体,凸显《企业破产法》的市场属性。

对一时陷入困境但复苏有望的企业,《企业破产法》引入域外重整制度,建立了破产清算、破产和解与破产重整并列的三大程序,通过市场化方式,由债权人、出资人等利害关系人自行选择适用的程序,充分尊重市场主体的意思自治,完善了我国市场主体困境的救济之道。

十年成就:破产理念深入人心

破产法的本质,就是一种在司法程序主导下,将无力清偿到期债务的债务人的财产,公平清偿给债权人,或者对债务人予以财务拯救的有秩序的、文明的商业安排。

200761日施行以来,《企业破产法》已历经十个春秋。十年来,破产制度取得了长足的发展与进步,这既包括《企业破产法》立法本身所带来的全新的理念与制度设计,也包括破产制度在司法实践中取得的成就与发展。

中国人民大学法学院副教授徐阳光表示,从司法实践上看,市场化程度高的地区,破产审判工作最为活跃;从实施效果上看,破产重整制度帮助包括上市公司在内的大量企业主体走出了困境,破产清算制度也为各地处置“僵尸企业”提供了制度路径,释放了生产要素,实现了“腾笼换鸟”的目的,优化了市场资源的配置;国际组织和外国专家对中国的破产法律制度和破产审判工作也愈加认可。

赵坤成认为,《企业破产法》实施十年最大的成就就是破产理念深入人心,大家不再谈之色变。通过破产制度的实施与运行,各方已经认识到破产是市场经济条件下的必然现象,也是市场规律作用的必然结果。各方已经充分认识到破产清算制度对调整经济结构、合理分配资源的强有力作用,也充分意识到破产重整制度在挽救有价值的危困企业方面无可比拟的制度优势,而这正是未来破产制度继续发挥重要作用的基础。

破产审判:响应决策完善机制

党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央高度重视发展和完善社会主义市场经济。党的十八届五中全会提出更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩,完善企业退出机制。中央经济工作会议强调在处置“僵尸企业”、化解过剩产能、推进供给侧结构性改革中,司法部门要依法为实施市场化破产程序创造条件。

为了贯彻落实党中央推进供给侧结构性改革的重大决策部署,适应我国经济发展的新常态,2016年,全国法院加大破产案件的审判力度,完善破产案件审理机制,打造专门破产审判队伍,确保破产审判工作的常态化、规范化、法治化。

为使符合破产条件的案件能够顺畅进入司法程序,最高人民法院大力加强体制机制建设,着力从诉讼流程上清理破产案件启动的障碍。2016728日,最高人民法院下发了《关于破产案件立案受理有关问题的通知》,明确对于债权人、债务人等法定主体提出的破产申请材料,立案部门应一律接收,经审查认为符合法律规定的,应登记立案。2016年,共受理企业破产案件5665件,比2015年上升53.8%,其中重整案件1041件,比2015年上升85.2%;审结企业破产案件3602件,比2015年上升60.6%,其中重整案件525件,比2015年上升43.4%

考虑司法实践的现实需求,人民法院主动应对形势变化,加快推进破产审判组织建设。2016621日,最高人民法院下发了《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》,要求直辖市应当至少明确一个中级人民法院设立清算与破产审判庭,省会城市、副省级城市所在地中级人民法院应当设立清算与破产审判庭。方案还明确了中级人民法院清算与破产审判庭的职能范围、案件管辖、人员配备和配套措施等。方案下发后,在前期试点的基础上,破产庭的设置在全国范围内如雨后春笋般展开。

信息化时代的审判工作离不开与互联网的深度融合。201681日,由最高人民法院建立的“全国企业破产重整案件信息网”正式开通运行,以信息化开拓破产案件审判新局面。通过“破产案件全覆盖、利益主体全覆盖、法律流程全覆盖”,信息网将债权人、债务人企业、市场投资者、其他利害关系人以及人民法院紧密联系在一起,既可以实现企业破产程序的高效便捷启动,又有利于落实破产案件各环节正当法律程序,实现依法公平保护。

“执转破”:助力破解“执行难”

尽管破产程序在保障债权公平受偿、完善市场竞争机制、优化资源配置等方面具有不可替代的重要作用,但目前大量处于事实破产的“僵尸企业”未能及时通过破产程序有序退出市场,与之相对的是,全国法院每年受理的以企业为被执行人的“执行不能”案件却大幅度上升。为打通执行程序与破产程序之间的藩篱,近年来各级人民法院积极探索完善执行案件转破产审查制度,执行法院发现被执行企业法人符合破产条件,经有关当事人同意后执行法院将企业移送破产程序,通过破产来化解相关矛盾纠纷。

最高人民法院审委会专职委员杜万华表示,在认识市场经济基本规则和人民法院审判执行规律基础上,人民法院开展执行案件移送破产审查工作,是一次重大的理论创新,也是一次必要和有益的司法实践。总体上看,司法审判工作机制不仅包括立案、审判、执行三个方面,而且还应当包括破产。如果破产制度真正落到实处,成为执行环节之后的独立司法环节,一个破产案件就可以消解若干执行案件。

执行案件移送破产审查后,人民法院依法及时启动破产程序,可以有效运用破产清算方式淘汰劣质企业和落后产能,可以充分利用破产重整手段促进具有经营价值的企业开展兼并重组、实现规模经济效益,还可以通过公正高效的破产审判活动,解决困境企业长期以来累积的各类深层次矛盾,维护公平有序的市场秩序和优胜劣汰的竞争机制。从这个意义上讲,“执转破”工作是人民法院解决破产程序启动难顽疾、运用破产法治思维和法治方式促进国家治理体系和治理能力现代化的有效方式。

2016年年底“执转破”工作具体部署以来,地方法院迅速制定工作方案,取得了一定成绩,但“执转破”工作仍然面临不少问题。最高人民法院民二庭庭长贺小荣指出,各级法院要深入研究“执转破”衔接中的制约因素,细化和规范流程管理,推进建立相关部门统一协调机制,完善破产费用的保障机制,规范破产程序终结后相关主体责任承担的法律适用,处理好打击逃废债与避免企业经营风险不当传导的关系,促进“执转破”案件审理的常态化和规范化。

展望未来:完善社会配套制度

破产法在实施中成长,但在实践中也显现出亟待改革与完善之处。为此要根据立法目的与实践需要,进一步转换观念、健全制度,实现破产法的不断创新发展。

201763日至4日,由中国人民大学法学院、中国国际贸易促进委员会法律事务部、中国人民大学破产法研究中心和北京市破产法学会共同主办的第八届中国破产法论坛暨企业破产法实施十周年纪念研讨会在京召开。全国破产法理论界与实务界、法院系统和管理人系统、政府部门和金融机构的800多名专家学者参加了论坛,围绕破产法实施中的申请与受理问题、管理人制度、重整制度、债务人财产制度、破产债权与债权人会议制度、个人破产立法等问题进行了深入研讨。

最高人民法院审委会专职委员杜万华应邀出席开幕式并讲话。杜万华强调,要建立和完善四项工作机制,进一步推动破产审判工作的发展:一是要建立破产企业的识别机制;二是要建立法院和政府的破产工作统一协调机制;三是要建立信息交流沟通机制,运用信息化的手段来推动破产审判工作;四是要建立合法有序的利益平衡机制。无论是破产重整还是破产清算,都要平衡好债权人和债务人、债权人和股东、债权人和战略投资人、国家和企业的关系。

中国人民大学破产法研究中心主任王欣新教授呼吁建立完善企业破产社会配套制度,保障破产法的市场化、法治化、常态化实施。王欣新说,破产法是一部具有强外部性的法律,对整个社会与经济产生着广泛、重要的影响。一个企业的破产不仅会产生债权债务清偿、财产资源分配等法律问题,还会产生诸如职工就业安置、社会救济、非经营性资产处置、工商与税务调整、信用修复等一系列需要政府履行职责解决的社会衍生问题。没有充分的外部法律与制度环境的支撑与保障,破产法普遍的市场化实施是不可能的。但目前我国有关破产法实施的各种社会配套法律与制度远未建立完善,所以破产法的实施在很多地方还离不开乃至于依赖地方政府直接或间接的个案支持与服务。这种解决方式具有较大不确定性风险,是我们在深化市场经济体制改革中必须解决的问题。


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