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2017-11-21
星期二

《中国审判》2017.17 171 出版日期:2017-06-15

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新时期执行工作的十大基本理念

文 | 最高人民法院党组副书记、副院长,第三巡回法庭庭长 江必新

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思想是行动的先导,理念是思想的灵魂,理念是实践的指南。理念管全局、管根本、管方向、管长远,是工作思路、着力点的集中体现。当前,人民法院“用两到三年时间基本解决执行难”的庄严承诺举国瞩目,如何从纷繁芜杂的执行实践中提炼、概括执行工作的理念,用以指导执行工作,确保执行实效,对于圆满完成基本解决执行难的目标具有重要理论价值和现实意义。执行工作的基本理念,是对执行工作所蕴涵的内在精神及原理的根本认识。它反映了立法者和司法者对执行工作本质属性和运行规律的理性认知,以及在此基础上形成的价值判断和价值取向;它构成了执行理论体系的核心内容,具有高度的抽象性和宏观指导性;它决定着执行基本原则的确立、执行方式的选择以及具体执行程序和制度的设计构建。探求新时期执行工作的理念,根本上就是要在执行实践的基础上不断总结、提炼执行工作的方法论,以更准确理解、把握和运用法律、司法解释和规范性文件的规定,引导执行工作的主攻方向、着力点、切入点。

一、依法执行理念

依法执行,是指人民法院要遵照法律规定开展执行实施活动,不得逾越法律授权范围,超出法定限度。其内涵包括:要严格依循法律、司法解释等规定,在法定(规定)时限内采取法定(规定)措施,积极履行法律职责,不得以任何理由为借口消极拖延;要严格依法对执行活动的合法性进行审查,对执行措施、执行方法、执行程序等违反法律规定的,依法予以纠正或撤销;要根据法律原则对执行规范的空白或模糊地带进行填补与解释,维护法律体系内部价值位序的统一。

执行程序不仅是实施法律规范的过程,而且是维护法治秩序的过程。生效法律文书是经过法定程序、根据审判所认定的事实、依据有效的法律规范形成的。因此,每一份生效法律文书也是法律规范在社会实际生活中的实现,在本质上是法律实施,是“行动中的法”。执行生效法律文书,实现依据有效法律规范确认的权利义务,在本质上就是实施法律规范。法律规范得以实现的同时,法律合目的性的结果亦得以实现。正是通过法的实现而逐渐建立起一种有条不紊的社会关系状态,亦即法秩序的建构。执行工作通过褒奖诚信以及特有的惩戒失信机制,推动建立和维护安定有序、诚实守信的法秩序,促进形成守法光荣、违法可耻的社会氛围,引领全社会树立守法观念。

依法执行的重要性具体体现在:执行工作攸关当事人及利害关系人的人身权、财产权等权益,动辄“割肉”甚至限制人身自由,只有牢固树立依法执行理念,才能综合把握法律规范与实际状况,妥当权衡当事人利益与公共利益,在最大限度实现债权人胜诉利益的同时,防止因随意扩大执行范围而损害被执行人、第三人合法权益,实现履行职责与服务大局的统一;依法执行是全面推进依法治国的重要组成部分,只有运用法治思维和法治方式,才能在法治框架内尽可能统筹多种资源和力量化解执行难顽疾;任何权力都可能被滥用和异化,只有将执行权纳入法治轨道,关入量身定做的制度铁笼,才能有效防范执行乱与执行腐败等问题。

依法执行,是执行工作的最基本、最核心的理念,要全面贯彻到执行工作的方方面面,不断提升执行人员的法治思维,增强执行人员运用法治方法解决问题、推动工作的能力和水平。一是执行内容要依法。要依照执行依据确定的权利义务督促债务人履行义务,应当以实现执行依据所确定的内容为限度,不得“以执代审”改变执行依据的内容,不得超标保全、超标查封、超标执行。二是执行行为要依法。要依照法律、司法解释的规定实施执行措施,对查封、搬迁、执行款分配、变更追加执行主体等涉及当事人重大权利义务的事项,尤其要严格依循法定程序,送达法律文书、制作执行笔录、告知有关事项。三是强制措施要依法。要按照法律、司法解释规定的要件、期限等要求,对被执行人、协助执行人或其他人采取罚款、拘留、纳入失信名单、限制消费、限制出境等措施。随着执行信息化建设的深入推进,对应当从失信名单中删除的被执行人,应当依法依规及时采取屏蔽等措施,确保被执行人正常的生活和生产经营。四是执行救济要依法。对当事人、利害关系人、案外人提出的执行行为异议、案外人异议等申请,要依法受理、审查并及时处理,确保违法执行和不当执行行为得到及时纠正,妥善化解执行争议。五是依法积极履职。要积极开展财产调查措施,及时核实申请执行人所提供明确、具体的财产线索和被执行人报告的财产情况,发现被执行财产的要及时采取控制性措施。只有穷尽执行措施并符合其他法定情形的,才能终结本次程序。六是推动完善执行相关法律。要积极推动强制执行立法,适时出台执行司法解释,填补制度漏洞,确保执行规则清晰明确、制度系统完备,为解决执行难提供法律支持。当前,要全面梳理、整合现有规范体系,不断提升执行规范的系统性。

二、综合执行理念

综合执行,是指根据新时期执行工作面临的新形势新任务新要求,综合运用政治、经济、行政、法律、文化、教育等多种手段,化解制约执行工作效能的各种外在和内在因素,从根本上预防和解决执行难问题,最终实现执行难问题的综合共治。其内涵包括:加强宣传教育,深化诚信体系建设,促使当事人自觉履行债务;强化市场主体风险意识,运用担保、保险等手段防范和化解风险;积极运用保全手段,避免转移财产逃废债务;积极以调促执,在促成当事人达成调解协议同时充分兼顾调解内容未来的执行可能;积极健全司法救助机制,在被执行人确无财产可供执行时提供兜底救济。

辩证唯物主义认为,事物内部各要素之间及其与外部事物之间存在相互联系、相互制约、相互影响的关系。执行难是社会多种矛盾在强制执行领域的集中反映,属于典型的一果多因问题。治理执行难这一综合性难题,必须有系统思维,综合施策。综合执行重要性具体体现在:执行难作为困扰司法工作的难题,从实践情况看,既有被执行人逃避执行、抗拒执行、外部干预执行、消极协助执行等问题,也有社会诚信体系不健全、市场风险意识淡薄、“担保、保全、保险”措施应用不充分、社会救助机制缺失等原因;执行难的彻底解决,需要紧紧依靠和充分发挥我国的制度优势,举各方之力,形成标本兼治、综合治理执行难的工作格局。

在社会治理的整体格局中,执行工作只是其中一个领域、一个环节,整个执行过程与社会存在千丝万缕的联系,对社会的依赖性较大,司法的有限性从根本上决定了要坚持综合执行的理念。一是积极争取党委政法委的领导和支持,形成解决执行难的大格局。要积极推动党委政法委建立健全解决执行难组织协调机构,形成有效运转的常态工作机制,推动完善党政机关支持人民法院执行工作的制度,推动公安机关、人民检察院等机关依法履行职责,相互配合、相互制约,共同推进解决执行难问题,加强对党政机关干预执行的责任追究,依法依规通报、查处领导干部干预、违法插手执行的行为,依法依纪追究不协助、不配合执行的责任单位、责任领导和相关人员的责任。二是尊重市场规律,强化风险意识。在市场经济中,回报与风险挂钩。市场主体在从事交易前应当充分调研,了解有关风险,充分运用“尽职调查”等措施掌握交易相对方的商业信誉、是否涉诉涉执,尤其要了解其是否已经被纳入失信被执行人名单,避免因前期调查不足导致后期求偿不能。三是善用金融工具,分散市场风险。要充分利用保证、抵押等手段增加债务人的责任财产或者在债务人的责任财产上设定优先权,从而提高债权受偿的可能。其中,完善保险法律制度能从多个方面促进执行难问题的解决。保险制度强调风险的事前管理,有利于债权人控制风险,减少纠纷与诉讼的发生;保险制度分担风险的核心本质,可以增强债务人的偿付能力,降低执行案件的难度;保险人对于市场主体信用信息的收集与应用,能够促进社会诚信体系建设,为执行难问题的根本解决奠定基础。四是积极运用财产保全措施。在起诉时及诉讼中,要注重对当事人进行“风险提示”,告知胜诉后面临的执行风险以及申请财产保全的权利。最高人民法院已出台了财产保全相关司法解释,在法律的框架内大大降低了保全门槛,为债权人申请财产保全扫清了制度障碍,要用足用好。五是构建公平高效的社会救助机制。要积极探索扩大执行救助基金的来源,对交通肇事、人身损害、赡养抚养、刑事附带民事等诉讼中的特困群体加大执行救助力度。同时要对执行救助申请进行认真甄别,避免救助基金功能异化—动辄使用救助基金掩盖消极执行、拖延执行。

三、效益执行理念

效益执行,是指必须关注执行工作对社会所具有的功能和益处,注重经济效益、法律效益与社会效益的统一。效益,不单纯是指经济效益,它还应包括政治、文化、生态等各方面的效益。具体内涵包括:涉及相关执行主体的权责划分以及采取的执行方式方法手段措施,都应当寻求当事人权益实现与司法成本消耗之间的比值最大,尽可能将执行工作转化为申请执行人债权的实现,亦即用最少成本达致最佳效果;注意比较不同执行行为、不同执行方法之间的执行效益,选择妥当的执行行为、适宜的执行方法,尽量避免无益执行。近年来,人民法院从试行执行工作“两分一统”垂直管理模式,到深化执行权和审判权在法院内部分离;从加强执行工作警务保障,到建立以法官为主导的执行团队模式;从健全执行与破产程序有序衔接机制,到推行繁简分流办案机制,乃至推行财产查控前移制度等,无不是在提高执行工作效益上进行的努力和尝试。

重视执行工作的效益,是适应经济与社会发展的客观需要,顺应执行工作的功能和发展方向。其重要意义体现为:追求法治不能脱离人类幸福的终极效益,既要充分肯定法治是人类获取幸福的必要条件,又要正视公平和效率并不能完全涵盖执行效益追求的价值;坚持司法为民公正司法的工作主线需要我们关注并强化效益价值,尤其是面对“案多人少”的形势,要将有限的司法资源用在“刀刃”上,才能切实增强人民群众的司法获得感;强调司法工作的效益价值在世界范围内越来越受到重视,以法经济学为分析方法的法学理论已经越来越深入影响到立法、执法、司法、守法各环节。经济学研究的一个主要命题是提高经济效益,而提高经济效益的关键在于资源配置和创新。执行成本包括执行过程中国家和当事人消耗的经济费用和时间,可以细分为物质成本和精神成本、显性成本和隐性成本、直接成本和间接成本。与很多国家由申请执行人完全负担执行成本不同,我国的绝大部分执行成本由国家财政来承担。在国家财政收入和执行工作人员编制有限,执行案件不断增加的压力面前,不可避免地要在执行工作中贯彻效益执行理念。

从法的起源看,法律是适应利益调节的需要而产生的,法律的变化和发展根源于利益关系的变化和发展。利益规律是法律的基础,执行工作作为社会公平正义最后一道防线的最后环节,必须坚持效益执行理念,要在法治、公正前提下,理性追求效益的最大化。一是将有限的执行资源集中在有效的执行案件上,避免“程序空转”、耗费执行资源。据统计,被执行人确无财产可供执行的案件比例大约在30%40%之间。如果这类案件长期作为执行未结案件,既不利于科学管理,也不利于执行人员集中精力执行其他案件。要准确理解和运用执行案件移送破产审查的相关指导意见,积极推动建立健全执行与破产有序衔接机制,让更多符合条件的“僵尸企业”通过“执转破”机制及时清理债权债务,分流执行案件、缓解执行难题。二是规范终结本次执行程序制度。要将终结本次执行程序严格适用于执行不能类案件,终结本次执行程序之后,仍然要通过财产查控系统等手段定期查找责任财产,发现被执行人有财产可供执行时要及时恢复执行。同时也要杜绝随意恢复执行,避免案件在终结本次执行程序和恢复执行之间来回“摇摆”,消耗司法资源。三是执行制度的设计要合理划分当事人和人民法院的权责。针对责任财产的查明,从世界范围看,多数国家和地区以债权人自行调查为主,而我国则更多依靠人民法院调查。客观而言,申请执行人具有提供被执行人财产线索的积极性,由其适当分担财产调查责任应当成为完善我国财产调查制度的重要方面,同时也有利于取得申请执行人对执行工作的理解。实践中,不少法院探索推行律师调查令制度,由律师持调查令到有关机关进行财产调查,取得了比较好的效果。要进一步探索,并适时推动实践成果上升为法律或司法解释。四是执行措施尽可能降低成本。特别是对因一时资金链断裂而陷入债务危机的被执行人,要尽量采取措施保证被执行人企业能够生存和发展,盘活资产,尽可能实行多赢,要杜绝简单粗暴的执行方法,避免加剧企业困境。

四、协同执行理念

协同执行,是指把执行难的解决上升为人民法院和相关公权力部门与社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益攸关者共同参与、协同行动的过程。具体内涵包括:积极与其他国家机关、市场主体协调、合作,充分利用协助机关掌握的线索、信息查找被执行人的财产;争取全社会对执行工作的支持,加强对被执行人的联合惩戒,将执行工作融入社会诚信体系建设中。近年来,随着执行信息化建设的深入推进,网络执行查控系统可查询包括中国人民银行、公安部等13家单位以及3449家商业银行,基本实现对所有银行业金融机构的全覆盖,基本实现了对主要财产形式的“一网打尽”,实现了执行模式由传统向现代化的根本转变,有效破解了查人找物难题。最高人民法院分别与中铁总、中航信、公安部、工商总局等部门合作,利用信息系统对失信被执行人实施联合信用惩戒。失信被执行人名单公开,成为国家信用体系建设的重要内容,被称为我国社会诚信体系建设的重大突破和国家社会治理模式的重大创新。

协同执行,是社会多元主体之间既分工又配合的新型合作机制在执行领域的体现,是将协作、联动等原则运用到司法领域,把解决执行难作为公共事务进行管理。其重要意义体现在:解决执行难是一项综合性、系统性工程,主体责任在法院,但也离不开全社会的支持和配合,只有协同全社会的力量和资源,打造互联互通的网络查控机制,建立健全执行联动惩戒新格局,广泛凝聚解决执行难的合力,才能从根本上解决被执行人难找、执行财产难寻、协助执行人难求等问题,扭转过往单打独斗的被动局面;通过贯彻协同执行理念,深化联动协作机制,健全执行体系,提升执行能力,助力国家治理体系和治理能力现代化。

协同执行,就是要通过建立健全协调配合机制,实施“内外协同”“上下协同”“审判与执行协同”“执行裁判与执行实施协同”,获得单独依靠人民法院无法取得的执行效果。具体而言,一是练好内功。要持续推进执行规范化建设,健全执行制度,规范执行行为,转变执行作风,提升执行队伍业务水平和能力。打铁还要自身硬,任何协调机制也不能代替人民法院自身执行能力的提升。二是深度联动。要紧密依靠党委领导,充分发挥党总揽全局、协调各方的优势,推动建立健全党委领导、人大支持、政府配合、社会参与、人民法院负责的执行协作模式。要探索适度的市场化改革,充分论证通过社会组织和民间力量来执行案件,将执行权从国家的垄断中适度释放,向债权人、代理律师甚至社会组织让渡部分执行财产调查权或财产处分权的合理性与可行性,发挥执行参与者的最大潜能。三是深化信用惩戒。目前,以失信被执行人为核心的执行联动惩戒机制已经初步建立,其威慑效果正逐步为社会各界所认知。要在既有成果的基础上,扩大联合惩戒范围,全面压缩规避执行行为存在空间,提升联合惩戒效果,健全联合惩戒的工作机制和救济途径,形成对失信行为的社会共治新格局。四是加大对消极协助执行的处罚。执行工作涉及财产的查明、控制、变现、转移以及行为履行、人身自由限制等一系列程序和环节,要积极推动立法对协助义务人作出无遗漏的概括性规定,对怠于履行协助义务、违反法定义务的要敢于亮剑,结合侵权责任法等规定依法追究协助义务人的损害赔偿责任。

五、创新执行理念

创新是引领发展的第一动力,抓创新就是抓发展,谋创新就是谋未来。执行实践日新月异,尤其是财产形态丰富多样,被执行人规避执行手段花样翻新,创新执行理念迫在眉睫。创新执行,是指人民法院在执行理念、执行体制机制、执行方式、执行管理等方面大胆创新,使执行工作及时适应新时期实践发展的新形势新变化新要求。一般来讲,只要有利于实现债权人权益,只要不超越法定职权范围、不违背正当程序、不违背善良风俗,只要不损害他人的基本权利,都可以尝试、总结和推广。

当前,面对“案多人少”的严峻形势,全国法院执行干警普遍处于高强度工作状态,要完成基本解决执行难的光荣使命,走过去的老路是行不通的。只有创新执行理念,推进执行体制制度机制创新,优化资源配置和管理,才能突破传统执行体制制度机制的局限,才能缓解日益增长的办案压力,才能切实提升执行效能。实践表明,近年来,人民法院通过一系列卓有成效的创新探索,比如,建立失信被执行人名单制度,推行财产保全诉讼保险,推进网络司法拍卖等,都取得了良好的法律效果和社会效果。尤其是推进执行工作与信息化的深度融合,走“智慧执行”的发展道路,不仅有效降低了执行成本,减轻了当事人的经济负担,便捷高效地实现当事人的合法权益,还有利于有效约束和规范执行权力,在执行人员与当事人、相关利益主体之间设置“防火墙”,降低了暴力抗执的概率和廉政风险,已成为创新执行的有益尝试和重要依托。

新理念要求有新作为。落实创新执行理念,要更加重视人的主体地位,要更加准确认识和把握司法规律,将管人与管案相结合,将规范执行与鼓励大胆创新相结合,将现代化执行手段与有效的传统手段相结合。一是创新理念。在强调依法执行的同时,要牢牢把握公正执行、善意执行、文明执行的要求,在执行实施、执行裁判各环节全面贯彻落实。二是创新执行体制。要正确对待改革,杜绝“等靠要”惯性思维,敢于担当改革促进派和实干家,积极推动执行裁判庭的设立,确保审判、执行基本职能分离。部分没有设立专门执行裁判庭的法院,要尽快采取行动,确保审判、执行基本职能分离。要加强执行工作的警务保障,优化执行队伍结构。三是创新资源配置模式。要积极建立以法官为主导的执行团队模式,让法官与法官助理、司法警察、书记员等司法辅助人员组成团队,各司其职、集约办公,进一步优化人力资源配置。要健全分案机制,通过繁简分流缓解人案矛盾。在承办人负责制的基础上分解工作环节,将一些专业性、技术性比较强的工作交给有相应专长的人员办理。四是创新执行手段方式。要进一步深化执行信息化建设,对财产调查、财产控制、财产变价、财产分配都要优先采用信息化执行手段,能不现场执行的尽量不要现场执行。同时,也要重视承续优化行之有效的传统执行手段,不能“喜新厌旧”光图省力“单打一”,完全把查控财产的希望寄托于网络查控系统。五是创新执行管理模式。要借助信息化手段,对执行案件进行精细化管理,用足用好全国执行案件流程节点管理系统,实现执行案件全程留痕,切实推动执行信息全程、实质、有效公开,增强执行工作的透明度。

六、公正执行理念

公正执行,包括程序公正和实体公正。前者指人民法院在执行活动中要坚持正当程序,体现的是对执行过程正当性与合法性的要求,强调执行行为要符合法定程序,赋予执行当事人和案外人应有的程序保障。后者指案件执行结果要体现公平和正义,即执行结果符合实体法,体现为对执行当事人及案外人的民事实体权利的尊重与保护。公正执行是程序公正与实体公正的统一,既要以解决实体问题和实现实体公正为终极目标;又要尊重程序公正的独立价值,保障当事人等主体的程序权利。

公正是司法的首要品格,执行工作涉及切身利益交割,尤须贯彻好落实好。法谚云:“强制执行是品尝法律胜利的甜美果实。”由民事实体法规范当事人的权利义务,通过民事诉讼确认当事人的权利义务,最终由强制执行程序实现。强制执行是利用公权力实现私权的最后一道防线。因此,如果当事人通过强制执行程序无法实现获得公正的结果,就意味着实体法、诉讼法目的落空。同时,强制执行权作为公权力,其行使必须符合正当程序,杜绝恣意。特别是在当前,统一的强制执行法尚未出台,秉持公正执行理念,无疑有助于划出行为底线、规范执行行为。

落实公正执行理念,一方面,要坚持执行程序公正,依法及时公开案件执行环节和有关信息,充分保障相关执行主体的知情权;另一方面,又要坚持执行结果公正,实现法理情的统一,实现法律效果与社会效果的统一。一是平等对待各类市场主体。要严格贯彻落实《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》和最高人民法院《关于在执行工作中规范执行行为切实保护各方当事人财产权益的通知》,审慎把握司法政策,平等保护公有制经济、非公有制经济等各类市场主体。在严格按照法定条件和法定程序采取强制执行措施的同时,强化合理、正当执行理念,在不损害债权人利益的情况下,应当允许被查封人在法院监督下处置财产,保全相应的变现资金,尽可能增强资产的流动性,提高资产的经济效能。二是加强对执行权的监督。要依法加强对执行行为的监督,保护执行当事人的合法权益,维护强制执行正常秩序。既要加强法院系统的内部监督,上级法院及时纠正下级法院错误的执行行为;又要依法尊重和配合其他公权力机关、当事人以及社会主体的监督。三是为当事人及案外人提供应有的程序保障。按照正当程序的理念,任何人的财产和人身权利未经正当程序不得被剥夺或限制。在执行程序中发生争议时,要依法保障提出争议的当事人或案外人相应的程序权利,使得争议能够通过公正程序而得到解决。

七、良善执行理念

良善执行,是指人民法院在执行工作中要设身处地为当事人着想,在不损害债权人利益的前提下,尽量优先采取方便执行且对被执行人生活、经营影响较小的执行措施,努力实现多方共赢。自最高人民法院作出基本解决执行难的承诺以来,“限高令”“老赖榜”、网络查控、网络拍卖、信用惩戒等举措密集,全国法院“执行风暴”力度、广度声势浩大。但是,这并不意味着“基本解决执行难”是一场暴风骤雨的运动式“严打”,可以脱离法律的框架进行,可以完全不顾法理情的辩证统一。良善执行理念有机涵盖了原情执行、生道执行等要求。其核心要义在于执法办案不仅要考虑案件事实,还要考虑社会人情;执行方式方法要注重区别对待,关注社情民意,不搞“一刀切”,要根据个案情况,具体问题具体分析。

良善执行理念,既汲取了中华优秀传统文化内涵,又结合了现代司法要义,是中国特色社会主义司法制度独特优势的集中体现。具体而言:良善执行体现了“生存权益高于债权”的人性化理念,符合尊重和保障人权的基本原则,顺应了人类社会发展的趋势,诠释了公正司法与保障人权的统一;体现了强制执行的公正性与人文关怀,是中国特色社会主义法治的鲜明特征;有利于维护交易安全,推进社会诚信体系建设,是推进法治社会建设的有力举措。比如,有的房产虽然登记在被执行人名下,但在人民法院查封之前已签订合法有效的书面买卖合同;或者购房者已支付全部价款,或者已按照合同约定支付部分价款且将剩余价款按照人民法院的要求交付执行。这些购房者大都是遵守市场公平交易原则的“善意者”,只是不巧“接手”了“问题财产”。这类善意买受人的合法权益应当得到保护。

落实良善执行理念,要从思想上、体制制度机制上、方式方法上齐头并进、同时发力。一是培育良善风尚。实现执行工作良性循环需要一个良好的法治环境。只有社会主体具有较高的法律意识、法律素养,不断增强遵守法律、服从法律、信仰法律的意识,自觉履行生效法律文书确定义务的氛围才能蔚然成风,执行难才能获得根本缓解。要将教育、引导、宣传等思想教育工作作为解决执行难的必备工序,做到“先礼后兵”,在采取强制措施之前,尽量做好思想疏导工作,鼓励当事人自觉履行义务。二是推动建立良善执行规范。制度建设管根本、管长远。当务之急,是要出台和不断完善一整套以操作规程为核心、覆盖执行工作各重要节点的案件办理规范,明确执行人员的工作职责,划清执行人员的权力边界。近年来,最高人民法院出台了一系列执行司法解释和规范性文件。特别是2016年针对实践中亟待解决的问题,有针对性出台了变更追加执行主体、终结本次执行程序、财产保全等司法解释、指导性意见,为基本解决执行难奠定了基本的制度框架。今后,还要根据实践需要制定和完善执行和解、执行担保、仲裁裁决执行等司法解释或指导性意见,对现行规范进行系统梳理,废除过时规定,消除执行规范体系之间的矛盾冲突,填补规则漏洞,确保执行制度规则清晰、运行顺畅,促成各项制度相互衔接、相互配合、形成体系,提升执行制度的系统性。三是采取良善执行措施。实施强制执行虽有生效法律文书作为依据,有法律规范作为支撑,但仍须理性、适度,对被执行人要“尽其最善”。即所采取的执行措施要与拟达到的执行目的相适应,保持均衡;在有多种执行手段可供选择时要尽量采用对当事人损害最小,或者负面影响最小,或者成本最低的手段;在强制执行可能损害公共利益的情况下,应尽量避免强制执行。特别是对厂房、机器设备等生产经营性财产进行保全时,指定被保全人保管的,应当允许其继续使用。对被执行人一时没有履行能力,又确实具有分期履行意愿的,应当在尊重债权人意愿的情况下尽力促成执行和解。四是形成良善执行救助机制。要推动充实救助基金,针对执行客观存在障碍,且在申请人属亟需医疗救治、生活所需的特困群体、弱势群体等案件中,要及时启动救助机制。

八、文明执行理念

文明执行,是指人民法院在执行过程中采取的手段、方式、方法,必须与执行活动所追求之目的相一致,必须符合现代文明的基本要求,不得违背公序良俗,不得采取野蛮的执行方式方法和手段实现执行目的。具体内涵包括:除非必要,尽量避免采取更激烈的执行手段或强制措施,能用平和的手段就尽量避免使用暴力手段,能通过沟通协商达成和解就尽量不强制执行,能用柔性措施解决问题就尽量不使用刚性或者减少刚性措施的使用;不断探索和总结成功的柔性工作方法,依法加强释明,合理引导双方当事人、利害关系人在法秩序框架内协商、和解,而不是简单发号施令,动辄使用暴力。

执行工作虽离不开强制力,但强制力并不意味着可以随意采取武断的态度和粗暴的工作方法。在现代法治国家,人的尊严和主体地位备受重视,简单粗暴的执行方式必然为时代所不容。文明执行,有利于避免当事人产生抵触情绪,有利于避免因不文明执法给执行工作带来负面效应,使执行活动易于为社会各界所接受;在执行目的和执行手段之间保持适度比例,使执行手段和强制措施的适用有所节制,可以尽量平衡各方当事人的利益,有利于在执行工作中充分发挥理性的力量,比如,引导当事人充分发表意见,促进合意,达成共识。

文明执行理念,符合文明社会对公权力行使的规训,要求不断提升规范执行的水平。具体而言:一是要求执行人员遵守外在规范。包括着装规范、程序规范、用语文明等全方位的文明要求。这也是最高人民法院高度重视执行实施人员配备执法仪的原因所在。这既是要求,也是对执行人员的保护。二是要求手段与目的的一致性。执行手段、方式、方法,要与执行活动追求的目的相一致,所采用的措施不能抱薪救火、南辕北辙,必须能够实现或者有助于执行目的之实现。如果执行活动会损及公共利益,则尽量避免强制执行。三是要求手段的必要性。又称为最小侵害性,亦即执行人员采取执行措施时不能为所欲为,要站在申请人和被执行人立场上考虑,如何降低当事人成本,减少当事人损失。如果实现执行目的存在多种可供选择的手段,就要选择对被执行人的权益侵害最小,或者成本最低的手段。执行人员必须保证在可能有的选项中,所选择的措施是必要的,没有比这个措施更好、更节约、更能保护当事人的合法权益。强制执行手段一般只能对财产执行,除非遭遇被执行人拒不执行、暴力抗拒执行,在履行法定程序后方可针对人身执行。四是要求手段的恰当性、妥当性。在采取强制措施时,手段或达成之目的要成比例,保持均衡,不能用“高射炮打蚊子”。对维持当事人生存权所必需的财产应当依法予以一定的豁免,以维持当事人最基本的生存环境和生活安宁。

九、人道执行理念

人道执行,是指在执行工作中坚持以人为本,尊重和保障人权。其主要内容包括:设身处地为当事人着想,认真听取当事人的意见,充分考虑当事人的感受,完善便民利民各项措施,在不违背法律和原则的情况下,尽可能地为当事人提供帮助,以更好地维护合法权益;对被执行人在内的困难群体和社会弱势群体,尽可能给予人文关怀;对存在特别困难的,还可以基于人道主义精神,建议有关部门给予适当救济。

人道思想,是我国传统文化中重要的政治观念,是对社会行为进行判断的重要价值标准。尊重人权,是德政、德治的重要标志,理应为现代强制执行所吸纳。当国家在规定、赋予和昭示公民享有广泛的生命权、财产权、安全权、自由权、人格尊严等权利时,强制执行程序必须发挥其以正当程序保障权利的作用,赋予公民为保障上述“元权利”的程序权利、救济权利。只有这样,方能体现最低人权保障的具体基本内容。

人道执行是在执行领域坚持以人民为中心发展思想的具体贯彻落实,是司法为民公正司法工作主线的具体体现。一是“勿暴勿残,生机与人”。要注意保障被执行人的生存权,坚守“保民生”的底线,无论对组织还是自然人采取执行措施,都要严格依照法律、司法解释的规定,保留其最低的生存费用和生活保障。对于被执行人及其所扶养的亲属生活所必需的居住房屋,只有在符合法律、司法解释规定的情形时才能予以执行。二是尊重被执行人的人格尊严。任何贬损、牺牲被执行人人格尊严的强制执行手段,都要接受合法性和正当性的拷问。原则上说,不管债务人不履行债务的行为有多严重,其人格尊严都应当受到尊重。要禁止采取任何有辱人格的执行手段。三是保障被执行人各种主体性权利。对被执行人采取有关强制执行措施时,注重对其休息权等主体性权利的保护是世界性的潮流。实践证明,那种不分场合,不看情况,“夜间集中执行”“凌晨破门执行”等做法可能会实现债权,但是在一定程度上是对被执行人及其家属休息权的侵害,长期以往,有损执法形象。要准确把握在债权人与被执行人之间平衡利益的支点,不能只顾其一而不顾全面。四是保护被执行人的个人隐私、商业秘密。在执行过程中调查、所知悉有关被执行人的身份信息、财产信息、账户往来等隐私和秘密,要妥善保管、保存,不得用于强制执行之外的事项。其中,网络查控系统涉及公民基本权利的保护,非常敏感,一旦出现违规操作,将使查控系统遭遇全社会的反对。要高度重视,对违规行为加大追责力度,对查实的违规行为从严处理。

十、清廉执行理念

清廉执行,是指执行人员在工作中应当秉公执行,不得办关系案、金钱案、人情案,不得用手中的权力谋取个人私利。可以说,清廉是对执行工作提出的最低要求,是执行人员必须牢固树立的行为准则,是不可逾越的法纪红线。近年来,人民法院在清廉执行方面狠下功夫,特别是20174月最高人民法院发布《人民法院规范执行行为“十个严禁”》,启动规范执行专项整治行动,狠刹不规范行为,查处违法违纪执行人员,为杜绝执行领域的不廉不洁、执行腐败问题奠定了良好基础。

古往今来,非廉者不能登峰绝顶;大浪淘沙,惟洁者可以流芳于后。廉洁,既是传统道德对做人的起码要求,又是党纪国法对公职人员的基本约束。可谓“人无德不立,官无德不为”。清廉执行,是深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的必然要求,可谓执行工作的“第一生命线”。执行廉洁与否,关系到执行事业能否健康发展,关系到司法形象,关系到司法权威。人民群众对执行工作的评价,不仅要看案件本身是否得到执行,更要看执行人员是否清正廉洁。其他方面工作做得再好,只要廉洁方面出了问题,执行的公信力也会毁于一旦。

推进清廉执行建设,要坚持多管齐下、构建清正廉洁的长效机制。一是加强执行队伍的思想政治建设。要认真学习、深刻领会习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,牢固树立“四个意识”,牢牢抓住思想建设这个根本,筑牢信仰之基、补足精神之钙、把稳思想之舵,永葆忠诚可靠的政治本色。二是加强执行管理。要依托执行信息化建设,强化对“人”和“案”的管理。通过强化节点管控,自动生成、公开相关节点信息,实现阳光执行。特别是要认真贯彻落实最高人民法院修订出台的新的款物管理办法,建立健全“一案一账号”管理制度,对执行款进行归集管理,确保款物的规范管理和案款的及时发放,降低发款环节的廉洁执行风险。三是加强执行监督力度。要深化专项整治活动和专项巡查,通过明察暗访等各种方式,认真抓好中央“八项规定”和反对“四风”等各项要求的落实,对不符合规定的行为和现象要及时责令整改,对情节严重的要严肃处理并予以通报。要进一步加大正风肃纪力度,通过明察暗访等各种方式,及时发现和查纠在少数干警中存在的“冷硬横推”“吃拿卡要”等“衙门”作风,及时发现和处理执行不廉、执行不规范等方面的问题,以“零容忍”的态度坚决惩治执行队伍中的害群之马。四是健全执行监督体系。要不断扩大监督范围,建立健全从内到外、从上到下全方位的执行工作监督体系,堵塞漏洞,有效解决消极执行、拖延执行、选择执行等执行失范问题,确保执行权高效廉洁有序运行。


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