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2024-04-16
星期二

《中国审判》2017.11 165 出版日期:2017-04-15

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参与和记录: 厦门多元化纠纷解决机制地方立法过程

文 | 厦门市中级人民法院研究室副主任 黄鸣鹤

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时任厦门人大常委会主任郑道溪介绍厦门多元化纠纷解决机制地方立法过程

201541日上午,北京,最高人民法院司法改革办公室副主任蒋惠岭的手机收到一条短信:

“今天上午,厦门市十四届人大常委会第二十五次会议以全票赞成,审议通过了《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》。该条例将于201551日起在厦门经济特区范围内施行。”

看到短信,蒋惠岭如释重负。他将这条短信发在微信圈,并点评了一句:“从最早开球到临门一脚,最高人民法院始终参与,今天,心刚放下。”

几乎与此同时,与厦门人民会堂同处一条马路的笔者也收到了法规全票通过的消息。

笔者迅速给一位还在会场的人大工作人员拨打电话:“小马,你帮我留意一下,会场有没有人大代表留下的表决议案稿?帮我找一份。”

对于这个请求,小马有些意外:“条例的电子版不是早发到你邮箱了么?书面版作甚用?上面还有代表用水笔勾勒的痕迹。你要这个?”

笔者忍着激动回答:“是的,请帮我找一份。这是ADR在中国大陆发展进程中的一个见证,是一个里程碑,与它有关的事物都是有保存价值的。”

什么是多元化纠纷解决机制?

多元化纠纷解决机制,在国外,它的名称叫ADR(英文AlternativeDispute Resolution 的缩写),中文直译为“替代性纠纷解决机制”,简言之,当纠纷发生时,不急于到法院起诉,因为又贵又麻烦,最好先通过沟通、谈判、第三方斡旋、和解、调解、仲裁等诉讼之外的方式解决纠纷,实在不行,诉讼是最后的救济途径;在中国,学者们将其命名为“多元化纠纷解决机制”,因为考虑到中国的国情和司法制度,中国的纠纷解决,更注重于诉讼与非诉讼间的衔接,注重民事诉讼制度对调解、仲裁等诉讼外的纠纷解决途径的司法引领、司法推进、司法保障功能,因此,诉讼也是多元化纠纷解决机制中的重要环节,不可或缺。

有人说,多元化纠纷解决机制是一项“出口转内销”的事务。中国的法学界流传着这样一个典故:上世纪八十年代,美国的法院被堆积如山的讼案所困扰,社会转型和国民的好讼性格,导致邻里间有个小纠纷就诉诸公堂,律师也以挑讼、架讼为能量,有限的法院审判资源无法及时解决如潮水般涌来的诉讼案,长期超负荷的司法系统有被骆驼身上最后一根稻草压垮的危险,诉讼拖延成为常态。1980年,美国加利福尼亚的公共法院已经积压了7万起受理已经超过50个月的民商事案件。

1981年,美国联邦最高法院首席大法官沃伦·伯格访问中国,在上海,旁听一起人民调解员主持的纠纷调解后,这种非诉讼解决纠纷的方式让这位首席大法官大受启发:原来纠纷可以通过这样的方式得到解决,特别是一些小纠纷的解决,根本都不用到法院,不用劳烦法官。热心的居委会大妈,登门入户的近距离沟通方式,情理法的结合,抛开法律逻辑而直击纠纷的实质解决,一切的一切,让沃伦·伯格大法官瞠目结舌却叹为观止。

沃伦·伯格大法官明白的道理,用一句中国俗语表述,那就是:没有法律万万不能,但法律并不是万能的。美国虽然以法治作为立国之本,但法院作为纠纷解决的公共机构,不应该事无巨细啥都管,让所有的纠纷都涌向法院,而应该根据纠纷的类型,鼓励当事人更多地通过谈判、调解解决纠纷。妥协和让步并不是无原则的退让,而是不纠缠、不纠结,在谈判中换位思考,或在调解中寻找共识,消除分歧,或将判断权交由仲裁机构,一裁终局。

美国的ADR运动就此开局。1998年,美国国会通过《ADR法》,规定每一个联邦地区法院都要设计并推进ADR计划。

多元化纠纷解决机制的理念登陆中国的时候,沿海发达地区的部分法院案多人少的矛盾已经逐渐突出。2008年,笔者借调到最高人民法院司改办工作,参加到由最高人民法院牵头,国务院法制办、司法部等十二个部门参与的“多元化纠纷解决机制改革课题组”到广东东莞调研。当时东莞法院一年已经受理近6万宗案件,最繁忙的人民法庭,一名法官一年审理近千起案件。审判压力倒逼形成改革动力,除加班加点外,法院领导层也倾向通过多元化改革促成纠纷分流,引导当事人选择和解、调解等更快捷、更柔和的纠纷解决方式。

当时多元化改革的设计者们有一个“三步走”的推动计划。第一步是由最高人民法院出台一个指导多元化改革的司法文件,指导全国法院的多元化改革,其主旨在于解决长期困扰诉讼与非诉讼衔接中的堵点问题。比如,纠纷当事人在人民调解组织的主持下,就纠纷达成了调解协议,但调解协议签订生效后,义务方当事人未能自动履行义务,权利方当事人除了到法院起诉外并无他途,如此一来,一是浪费了司法资源,二是无法确立人民调解的公信力。多元化改革的设计者们通过“司法确认”制度有效地解决了这个问题,“司法确认”与“无争议事实记载”“无异议调解方案认可”“习惯适用于调解”“调解协议可通过公证债权文书赋予强制执行权”等,均是2009724日发布施行的最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中的创新亮点。

计划中的第二步是推动中央政法委出台相关文件,指导综治成员单位积极参与多元解纷机制的建设,并将多元解纷机制作为社会综合治理管理的利器,起到矛盾基层化解、纠纷早期发现、鼓励社会参与纠纷解决、诉讼与非诉讼有效对接的工作机制。就此,2011422日,中央综治委会同最高人民法院、最高人民检察院等十五家单位联合印发了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》。将多元化改革纳入综治体系,是成功的第二步。

第三步是推动多元化改革的全国立法,但改革的推动者们很快发现,全国立法是一个周期较长的过程,就全局性立法规划而言,多元化改革的立法,较之民法总则、民诉法修订、刑法修正等重大立法事项,于人民生活的影响度,相对并不急切,且中国幅员辽阔,多元化全国立法,时机是否成熟尚待评估。综之,推动多元化改革的全国立法仍是一个有待实现的目标。

改革的推动者们将目光投向了地方立法:第三步需要等待,那先来个“两步半”如何?地方立法,先行先试,为全国立法积累前期经验,何况地方立法结合当地实际量体裁衣,可以解决地区差异性问题。

地方立法先行:厦门领命

蒋惠岭将目光投向厦门,他彼时具体分管多元化改革推进工作。

当时正值时任厦门中院院长陈国猛到北京开会,会议期间,蒋惠岭向陈国猛陈述了厦门先行推动地方立法的思路。陈国猛以锐意司法改革著称,中国法院庭审使用法槌就是其在思明法院任院长期间的改革推动,之后,每一个岗位,均可见其一路推进司法改革的留痕。面对厦门法院日益喷涌的案件受理数,推进多元化改革,正切合陈国猛对厦门法院工作之谋篇布局。心动不如行动,会后,陈国猛一回厦门,即上门拜访厦门市人大常委会郑道溪主任,动议启动多元化改革的地方立法。

应该说,蒋惠岭属意由厦门试水多元化地方立法,除考虑到厦门有全国人大授权的经济特区立法权外,还有其他同样拥有授权立法的特区所不能比拟的优势。其一,厦门已经有了多元化促进条例的1.0版。20051026日,厦门市第十二届人大常委会通过了《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》,这是全国第一个多元化地方立法文件,虽然文本简单,但已经基本确立了多元化的理念与制度框架。其二,厦门法院、司法局和相关单位,在纠纷解决中,多元化机制改革有许多亮点和成功的经验:2008年,厦门同安区法院成为最高人民法院确定的第一批多元化改革四家基层试点法院之一,其试点主要方向是乡土社会的相邻纠纷及家事纠纷解决,另以道路交通事故“一站式”解纷平台为试点;2012年,厦门中院成为最高人民法院确定的全国42家诉调对接改革试点法院之一;2014年,厦门中院成为最高人民法院确定的多元化改革示范法院。

实践出真知。多元化的厦门实践,有许多接地气的经验,比如习惯(公序良俗、交易习惯、村规民约、行业惯例)在纠纷解决中的运用、无讼社区创建、心理咨询师专业辅导在离婚案件中的引入等,同时厦门与台湾地区隔海相望,有十数万台商台胞在厦门工作生活,台湾地区乡镇市调解和法院调解制度,法缘、地缘相通,有他山之石的借鉴功用。

这是厦门人大第一次牵头负责法规案起草。20146月,在市人大的组织下,一支由人大内司委李明哲处长带队,法院、司法局、法制局、仲裁委多家单位调员参与的精干的队伍被组织起来,在之后八个多月时间内,法规案起草小组紧锣密鼓地工作,37场征求意见座谈会、三次提交常委会审议、两度赴北京向全国人大、最高人民法院、中央综治办汇报立法的进展并请求指导。

对于立法小组的核心成员,最难忘却的是法规案集中修改的日子。在武警训练基地的封闭环境中,成箱的参考书籍被搬到会议室,草案稿征求回馈的意见已经被梳理分解到相对应的条款,通过幻灯将条文投放到墙壁上,一个字一个字抠,连标点符号也是打磨的对象。餐毕,沿着武警训练的跑道一圈圈地走,停不下来的是嘴,讨论着法规案的每一个细节。

文章本天成,妙手偶得之。或许可以这样理解,《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》,文本原本就在那里,我们只是发现者而不是创造者。立法的过程,是广泛征求意见的过程,是对实践经验调查研究的过程,是对法律规则诚挚理解并适用的过程,是法律逻辑体系建构和法律语言锤炼的过程。立法的过程,既是锤炼也是淬炼,比对着从第一稿到第八稿的文字变迁,脑海中浮现最近似的镜头是:铁匠铺,千锤,淬水,再烧红,再千锤,再淬,终成百炼绕指柔钢。

一枝一叶总关情:厦门的多元化解纷缘起

将地方立法先行先试的任务交给厦门,除有多元化地方条例初始版本和实践经验外,还有一个原因,厦门有着多元化改革理论研究深厚的学术根基:那就是厦门大学法学院的齐树洁教授和他的ADR研究团队。

屈指算来,齐树洁与ADR结缘已届18个年头。199910月,由欧盟资助,他赴伦敦大学访学,任务是研究“英国民事司法改革及对中国的借鉴意义”。在英国期间,时任英国伦敦大学亚非学院(SOAS)法律系主任的彭文浩教授建议他研究ADR。彭文浩说:“中国社会发展很快,再过几年,中国的司法改革就会需要ADR。”在彭文浩的安排下,齐树洁到伦敦经济学院(LSE)选修了一学期的ADR课程。次年4月,齐树洁回到中国,带回大量有关ADR的外文资料,开始了相关领域的学术研究和理念传播工作。在接下来的几年时间中,齐树洁带领他的学术研究方阵,持续开展对ADR的研究,方式包括:学术论文、资料翻译、课题研究、与实务部门的横向合作等。与此同时,中国人民大学法学院的范愉教授也在研究ADR。两位学者,一南一北,观点相得益彰,在学界有着多元化研究“北范南齐”的美誉。

在之后的多年,齐树洁持续研究ADR,并与司法部门合作,推动福建厦门、广东东莞等地的法院、司法局合作,开展ADR的实证研究。200412月,他应聘担任厦门市多元化纠纷解决机制地方立法项目的总顾问,次年1026日由厦门市第十二届人大常委会第二十二次会议通过了《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》,这是中国大陆第一个多元化地方立法性文件。

正是此机缘,使得ADR重返中国时,厦门无意中成为登陆地,厦门大学法学院成为ADR研究的南方重镇。理论联系实际,中国多元化纠纷解决机制的第一部地方立法,有缘在厦门落地生根,机缘巧合,多因一果。

关于多元化改革,还有一位国外学者不得不提,他就是建议齐树洁专向研究ADR的彭文浩先生。彭文浩长期在香港司法界工作生活,1997年回到英国,在伦敦大学任教,其间介绍多名中国大陆的法官、学者到英国进修或从事访问学者,曾被延聘为汕头大学法学院院长,是中国大陆600多个法学院中唯一的外籍院长。2009年,最高人民法院欧盟司法考察团到英国考察ADR,经彭文浩先生介绍,英国司法改革的灵魂人物沃尔夫勋爵在上议院接待了考察团,为大家介绍了英国ADR制度,并带大家参观即将成立的英国最高法院。

每一条道路都通向罗马,但关键的是,只有迈开腿的才能称之为行者。多元化纠纷解决机制改革,不仅是中国纠纷解决理念的重大转变,也是对人民群众纠纷及时、快捷、低成本解决需求的制度回应。在这条路上,我们是参与者,是推动者,见证、记录、思考、微笑,并收获。


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