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2024-04-16
星期二

《中国审判》2017.11 165 出版日期:2017-04-15

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多元化纠纷解决机制:实现公正与效率的平衡

|本刊记者 黄晓云

当前社会转型期,各种矛盾纠纷日趋多样复杂,人民法院受理的案件持续快速增长。2016年,地方各级法院受理案件2303万件,审结、执结1977.2万件,结案标的额4.98万亿元,同比分别上升18%18.3%23.1%。面对诉讼爆炸,人民法院如何及时有效地化解各类纠纷,满足人民群众的多元司法需求?

优化司法资源配置,完善社会治理体系

司法是维护社会公平正义的最后一道防线,但司法不能变成第一道防线,更不应该成为唯一的防线。如果所有纠纷都通过诉讼的方式解决,不仅限制了纠纷解决机制的多样化,而且不利于诉讼的及时解决。理想的方式应是发挥司法的引领、推动和保障功能,激活、调动社会上的各种纠纷解决资源,为矛盾双方提供更多“量身定制”式的化解方案,在更高层次上实现公正与效率的平衡。

正是基于对法院在社会多层次多领域依法治理中的功能的重新审视,党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。”

为贯彻落实中央深化多元化纠纷解决机制改革精神,人民法院“四五改革纲要”将推动多元化纠纷解决机制立法进程,构建系统、科学的多元化纠纷解决体系列入重要改革任务。在多年改革试点的基础上,2016629日,《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》(以下简称《意见》)和《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》(以下简称《规定》)正式发布。这两份文件标志着人民法院在推动多元化纠纷解决机制建设和改革中又迈向了一个新的阶段。

《意见》明确了人民法院深化多元化纠纷解决机制改革的指导思想、基本原则和目标任务,对加强诉调对接平台建设、健全制度机制、完善程序安排、加强工作保障等作了规定,并在制度建设和程序安排上体现了多项改革创新,如探索建立调解前置程序,建立“一站式”纠纷解决平台,将改革部署落到实处。

不同于《意见》的宏观指导,《规定》以特邀调解制度作为切入点,填补了调解制度的空白,规范了特邀调解程序,并赋予当事人自主的处分权,注重维护当事人合法权益。不仅调解员不得强迫当事人达成调解协议,《规定》还通过对调解员的禁止行为、后续角色冲突,在调解过程中应当履行通知告知义务等方面进行规定,确保调解的自愿合法。

推广示范法院经验,提档升级统筹推进

为进一步深化多元化纠纷解决机制改革,总结推广示范法院改革经验,统筹推进优化司法资源配置各项改革,2017216日,最高人民法院在安徽省马鞍山市召开“全国法院深入推进多元化纠纷解决机制改革暨示范法院经验交流会”。

最高人民法院副院长李少平指出,2015年“眉山会议”以来,特别是2016年最高人民法院出台《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和《关于人民法院特邀调解的规定》之后,示范法院脚踏实地、锐意创新,形成了八条主要经验:坚持党政主导,构建多元化纠纷解决工作格局;加强制度建设,促进多元化纠纷解决机制规范化;加强平台建设,推进纠纷一体化解决;细化制度落实,提高各项对接程序质效;加强诉调对接,整合力量共同推进改革;创新在线调解,发挥科技支撑改革作用;完善配套保障,提升资源配置水平;推进立法,推动多元化纠纷解决机制改革法治化。各级法院要积极借鉴上述经验,推动多元化纠纷解决机制改革实现提档升级。

2017年是司法改革决战之年。李少平强调,各级法院要统筹推进多元化纠纷解决机制改革,不断优化司法资源配置,满足人民群众多元司法需求:完善平台功能,推动对接平台一体化、便民化,切实发挥一体化平台快速便捷有效化解纠纷的作用;完善制度建设,促进对接机制规范化、精细化,不断落实特邀调解制度,发挥诉前引导程序性作用,积极探索调解前置程序改革;形成纠纷解决合力,提高社会各方参与度、协同度,强化与综治部门的诉调对接,积极推动与商事调解组织诉调对接,大力推进类型化纠纷的行业调解对接;运用科技手段,促进纠纷解决方式的智能化、高效化,完善在线调解平台功能、制度建设、系统整合、数据应用,引领在线纠纷解决平台建设的先进性、规范性,发挥网络平台的最大效应;完善配套保障,促进多元解纷职业化、专业化,加强特邀调解员管理,探索建立以财政支持为主、社会投入为辅的经费保障机制,发挥诉讼费用杠杆作用,完善诉调对接案件管理机制;加强宣传指导,发挥纠纷解决文化的先进性、特色性,将多元化解纠纷的传统文化融入社会主义核心价值观,提升我国纠纷解决机制的国际竞争力和公信力。

积极探索科技创新,纠纷实现在线解决

以互联网为代表的现代信息技术不仅改变了人们的生产生活方式,而且对纠纷解决方式也产生了重大影响。一些地方法院开始探索利用信息化手段,建设集网上立案、案件查询、网上咨询、在线调解等功能为一体的司法服务平台。

安徽法院研发法院信息管理系统诉前调解模块,将委派调解、司法确认等内容纳入案件管理系统和司法统计系统,将多元化解工作纳入审判质量综合考核体系。制定出台《安徽省法院在线调解工作规则(试行)》,与新浪司法云平台合作开通“e调解”服务平台。马鞍山法院开通矛盾纠纷在线排查化解系统,集成矛盾调处、法律援助、诉调对接、110指挥、网格化管理五大中心及各部门资源。将多元改革工作导入全市“综治9+X”平台,架起诉非“网上桥梁”,促进纠纷解决跨界融合。

北京法院依托信息化手段实现全程规范管理,增加立案前委派调解案件信息录入模块,研发多元调解外网系统,通过内外网联通和数据实时交换,实现立案前委派调解案件的全流程记录。四川高院推进矛盾纠纷在线化解,在成都法院“和合智解”e调解项目和眉山东坡法院“诉调对接网络调解项目”基础上,推出升级版“四川法院网上诉讼服务中心”。

浙江杭州西湖法院通过“搭建平台、拓展功能、内整外联、线上线下、规范流程、完善制度、健全机制”等一系列组合拳,探索“互联网+调解”新机制和“互联网+审判”新模式。建立在线矛盾纠纷多元化解平台,包括在线咨询、在线评估、在线调解、在线仲裁和在线诉讼等多个模块,各功能模块间互通互联,可运用社会化资源、信息化工具、智能化手段化解纠纷,为前端纠纷解决方式提供规范和指导。

201610月到2017215日,全国已经上线开通在线调解平台的法院419家,联合在线调解机构634家,引入在线调解员2390名,处理纠纷1697件,调解成功775件,实现各类纠纷解决方式线上线下的融合贯通和有效衔接。通过科技,人民群众足不出户即可解决纠纷,减少诉累、节约成本、提高效率,真真切切地感受司法的公平正义。

2017216日,最高人民法院在安徽马鞍山启动在线调解平台试点,并公布下发《关于在部分法院开展在线调解平台建设试点工作的通知》,北京、河北、上海、浙江、安徽、四川6个高级人民法院和上海海事法院被确定为试点法院。通知明确试点高级法院要牵头建立省级统一的在线调解平台,建立纠纷受理、分流、调解、反馈等流程的全覆盖,促进依法、公正、便捷、高效化解纠纷。

为避免重复建设和资源浪费,《通知》明确了各试点人民法院在线调解平台的功能。按照要求,在线调解平台应具有纠纷解决的裁判规则引导、纠纷案例预判、在线调解、在线司法确认、诉调对接、调解资源整合等功能,加强与法院诉讼服务网、案件信息管理系统的深度融合、互通互联、信息共享,在保证审判信息数据安全的基础上,做好大数据的挖掘应用。

学者热评多元化解,期待改革再创佳绩

我国司法改革的目标,一是司法公正问题,二是司法效率。如何在推进司法公正的同时提高效率,考验着我国司法改革者的智慧。多元化解,引入社会资源合力解纷,对于司法的需求和当事人的愿望作出了积极的回应。

中国人民大学法学院教授、博士生导师范愉认为,推进多元化纠纷解决机制的意义,不仅仅是通过非诉讼机制分流诉讼案件、减轻法院案多人少的压力,即所谓“量”的分担,还有利于促进不同类型的纠纷得到更加适宜的处理,从“质”的方面改善解纷效果;更重要的是,有利于从根本上改善社会治理格局,培养民间社会组织的自治及解纷能力,发挥行政机关在纠纷解决中的积极作用,形成相互衔接、功能互补的多元化纠纷解决机制,从而使司法资源得到合理和有效的利用,促进社会形成和谐的纠纷解决文化。同时,这一改革也是司法改革中员额制、立案登记制等环节的保障性措施—只有在诉讼真正成为纠纷解决的最后一道防线的前提下,才能使稀缺宝贵的司法资源得到合理利用,使司法成为最具权威性的终局性处理程序。

毫无疑问,多元化纠纷解决机制的完善不能仅凭法院自身的力量实现,需要在党和政府的主导下上升为国家发展战略,并依靠社会参与,而人民法院对非诉讼机制的支持、保障和司法衔接,则起着重要的引导和保障作用。人民法院在中央有关政策精神指导下,结合中国实践经验,回应社会需求和世界潮流,提出了一系列新的尝试和目标,有望促成更多创新以及相关立法和制度出台。范愉期待由此开创我国多元化纠纷解决机制发展的新时期。

全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建同样高度评价多元化纠纷解决机制改革。他用16个字简单概括:“方向正确,措施有力,效果显著,未来光明。”

对多元化纠纷解决机制改革的进一步推进,汤维建提出三点建议:

首先,明确历史定位。汤维建说,多元化纠纷解决机制改革是司法改革的组成部分,是现代法治背景下实现法治中国梦的内生性改革,带有自上而下、多领域逐步推进的特点,能够实现政府和社会的联动,有助于缓解法院案多人少矛盾,确保司法改革整体推进。

其次,正视存在不足。汤维建提醒,目前多元化纠纷解决机制改革一是点状分布,局限于同保险、交通、医疗等订立协议,体系化构建不足;二是局限于诉前,各诉讼阶段的全程化构建不足;三是局限于行政领域,未能促进社会自治力量的成长发展;四是公众参与不足,要通过机制建设唤醒全民法治意识,提升解决纠纷能力,提高全民法治水准;五是法治化、规范化程度不高。

最后,注重理论研究。汤维建建议,改革要于法有据,一些试点项目需要深入研究;要注重审判与调解的平衡化发展,通过提高审判质效推动非诉调解的发展;要注重当事人诉权保障,研究解决互联网时代的知识壁垒、强制调解与诉权保障冲突等新问题;要大力推广中立评估机制、调解员退出机制等经验。



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