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2023-01-27
星期五

《中国审判》2016.19 149 出版日期:2016-10-05

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环境资源案件统计标准研究

文 云南省高级人民法院课题组

   环境资源审判是人民法院审判工作的重要组成部分。研究环境资源案件统计标准,对准确把握新形势下环境资源审判工作的特点和规律,深入研究和解决环境资源司法改革中的体制性、机制性问题,不断提升办案质效和司法水平等都显得尤为重要。

一、研究环境资源案件统计标准的意义

   环境资源案件统计标准是由最高人民法院统计主管部门统一发布的包括此类案件统计指标的涵义、计算方法、分类目录、调查表式和统计编码等方面所作出的统一规范。研究环境资源案件统计标准的重要意义在于:

(一)为环境资源案件的归口管理提供参考

   目前各地审理的环境资源案件由于受理案件类型不统一,既不利于对口业务指导,也不利于司法统计,导致其收结案等基本数据“家底不清”。为此,应首先实现环境资源纠纷案由界定,并统一环境资源审判部门的受案范围和职能分工,才能实现上下级机构之间的业务对口,并以此获取准确的案件数量、人员配备及工作难度等统计信息,确保进一步探索实行案件归口审理模式,健全立案、刑事、民事、行政、执行等协调配合的环境资源司法保护体系。

(二)为环境资源案件的审理提供指引

   司法统计的基本功能是收集审判活动中的各种有价值的信息,进而分析审判工作现状,认识审判活动规律,加强对审判活动的调控和指引。目前,司法改革和信息化建设的全面推进为环境资源审判创造了新机遇。只有将环境资源案件统计标准为基础的大数据、云计算等信息化创新成果深度融合于环境资源审判工作中,才能为准确研判案件态势,突出重点治理区域,提炼类型化裁判标准,提升审判信息化水平等提供有力的技术依托。

(三)为环境资源案件的审判管理和决策提供依据

   制定和实施环境资源案件统计标准,建立科学规范的环境资源案件司法统计指标体系,利用案件流程管理系统,进一步建立有效的司法统计评估指标体系,通过审判态势分析,提出具体的意见或合理化建议,便于减少工作的盲目性,为领导决策提供参考和量化依据。

(四)为环境资源案件理论研究提供实证基础

   环境资源审判面临着复杂任务和严峻挑战,需要汇集智慧、凝聚力量,不断创新、发展环境资源审判理论,为全面推进环境资源审判工作提供强有力的智力支持。①审判理论研究,无论是抽象分析还是实证研究,都需要基于一定的资料,在评判的基础上提出分析的结论,而司法统计正是这些资料的重要来源之一。在实践中,要以整合资源为手段,充分发挥审判、统计、调研的合力优势,用实证数据来说明问题,提升理论研究的科学性和成果的可转化性。

(五)为环境资源案件的立法提供借鉴

   由于环境资源审判涉及实体法和程序法、基本法和单行法、国内法和国际公约、个体利益和公共利益、法律判断和技术判断等多个领域,还要应对生态文明建设进程中不断出现的新情况、新问题,因此需要加强环境资源案件法律适用问题的研究,推动环境资源审判立法和实践的不断发展。随着在环境资源案件审判过程中各种新类型案件的出现,以及各种新的法律关系亟待规范性调整,旧有法律的不协调和立法空白等问题在司法活动过程中不断凸显。通过司法统计工作,运用科学的手段和方法,可以将上述问题集中抽象地进行反馈,为各级立法机关的立法和司法解释工作提供实证分析的数据和参考的依据。

(六)为环境资源案件的统计监督提供载体

   根据我国《统计法》的规定,对统计对象进行监督是统计工作基本职能之一,利用司法统计资料,发现司法活动中的疏漏和问题,也是司法统计的重要职能。近年来,因环境问题引发的群体性事件呈上升趋势,有的造成严重的社会影响。随着公众环境权益意识和环保参与意识的不断提升,社会各界也对环境资源审判提出新要求。环境资源审判也自然而然肩负起保障人民群众的环境知情权、参与权和监督权的重任。要达到以上要求,就必须加强环境资源审判动态的分析研判,运用信息化手段,加强程序监控,统一裁判尺度,提升审判质效。而在这个过程中,司法统计承担了其中绝大部分的任务和功能。增加环境资源案件审判工作的透明度和公信力离不开统计资料和统计数据的公开,定期公布环境资源案件的相关数据和指标,有利于各级人大、法律监督机关和人民群众对环境资源审判工作及其他工作的检查和监督。有利于法院积极引导公众运用法治思维和法治方法解决环境纠纷,不断完善环境诉权保障机制,提升环境资源审判的公开性和透明度。

二、环境资源案件范围界定

   环境资源案件统计标准的构建基础是关于环境资源案件的界定。也就是说案由和案件范围是环境资源案件统计标准建立的前提和关键,在“大数据、大格局、大服务”模式下,覆盖完整的环境资源案由体系是环境资源案件统计建立准确“度量衡”的基础,也是对环境资源进行保护的关键。只有层次科学的案由界定,才能够进行有效的统计和分析。

(一)目前环境资源案件案由界定存在的问题及原因分析

   环境资源法庭在全国大部分法院已逐步设立,对所受理环境资源案件的案由却并不统一,其共性问题主要有:

   1.缺乏大数据观念,对案由范围的界定较为狭窄

   从各地法院环境资源案件的案由范围来看,受案案由的确定均以现有案由进行粗略划分,没有以环境的特性进行类别扩充和深度囊括,没有对所侵害自然资源本身所形成的相关权益按关联关系全方位、多角度对案由进行归纳,缺乏与大数据相配套的案由设置体系。

   2.缺乏理论基础指导,新类型环境案件案由空白

   目前我国环境事件频发,除传统的环境污染案件外,涉及资源节约、节能减排、循环利用、绿色金融等多种类与生态环境保护息息相关的环境事件正逐渐走入社会生活领域,同时也对司法领域的生态环境保护产生了巨大的冲击。传统的环境资源案件案由显然已不能满足环境司法保护的需要,新类型环境案件案由出现空白显而易见。而这些新类型案件理论指导的缺失与不确定,已掣肘了该类案件案由体系的完善。

   3.缺乏逻辑层级,环境案件案由呈现无序性

   各地案件范围的确定基本还是体现为按章节、类别进行笼统划分,层次不突出,顺序性不强,没有体现出其内在的法律关系与环境资源本身的远近程度。从民事案由的划分来看,大部分均按照侵害环境、资源,涉及环境资源的合同纠纷为主,没有以民法基础理论为指导进行有序性划分。环境刑事案由的确定也是按照侵害客体进行简单划分,没有体现出案由与环境侵害之间的关联程度,缺乏案由设置层次,案由整体范围较为混沌。

(二)环境资源案件案由界定的理论依据

   厘清环境与自然资源的相关基础理论,对现有的环境资源案件空白案由进行补充指导至关重要。

   1.民事案由的概念及民事案由体系的修改

   案由是当事人所诉争法律关系性质、争议的内容提要。以民事案由为例,民事案由反映案件所涉及的民事法律关系的性质,是对诉讼争议所包含的法律关系进行的梳理和概括。民事法律关系是基于民事法律事实并由法律规范调整而形成的,其性质的判定应依据实体法律规范。在目前环境侵权较为突出的情况下,传统的民事法律关系理论所确定的财产权和人身权纠纷已经不能涵盖环境权益纠纷的内容和性质,现行实体法所保护的财产权和人身权争议所指定的案由种类已不足以概括环境案件。因此,对民事案由体系应予以重新修改,特别是要将环境公益诉讼,环境污染、生态破坏以及绿色金融、碳排放交易、用能权等一系列新类型环境民事案件纳入其中。

   2.环境与自然资源以及相关权利的概念及区别

   自然资源泛指存在于自然界、能为人类利用的自然条件(自然环境要素),归根结底属于全民所有。从环境保护的宏观角度来说,环境是人类生活未经过加工改造而天然存在的环境,指相对人类这个主体一切自然环境要素的总和数,其核心就是“生存权利和环境利用权利”。因此,“环境权”是公众基于生存和发展的需要,而对环境享有的知情、享受、保护、利用的权利。自然资源是环境的因素,这些自然因素的总体就是环境。自然资源具有双重属性,它既是具有物化价值的财产,可以形成国家所有权,又是环境的要素,可以归入环境权,故自然资源所有权是环境权的一部分,或者可以说环境权吸收了自然资源所有权。

   3.环境资源刑事案由及行政案由的确定方法

   环境刑事案件案由的确定较之民事、行政有较大区别。若以犯罪构成四要件中的犯罪客体来作为划分环境刑事案由的依据,显然不能对损害环境的犯罪在刑法范围内作出完全的概括,如《刑法》第二章放火罪,其犯罪客体是公共安全,当该行为发生对环境造成损害时,以犯罪客体来进行案由确定则无法归纳到环境保护的范围,从而无法对环境起到直接的保护,故应当考虑从犯罪对象角度结合该犯罪行为对环境损害的关联性上进行归纳,以避免出现因相关犯罪导致环境破坏而疏漏案由,无法对环境犯罪进行打击的情况。

   环境行政案由的确定在法律关系性质的判定上应具体依据行政实体法的规定,环境行政案件涉及种类多样,案由设定具体要素必须具备管理范围及行为种类两个要素。管理范围是行政主体代表国家管理行政事务的范围,如土地、林业、地质等,同时管理范围也是进行司法统计的需要。种类行为即具体行政行为的种类,如行政处罚、行政许可等,是案由的核心要素。

   4.环境资源类案件案由关联度概念

   关联性的本意是指组成一个体系的各要素之间既具独立性,又具相关性,而各项要素和该体系之间同样也存在这种“相互关联或相互作用”的关系。将此关联概念应用到环境资源案件的体系当中,就形成了案由关联度概念。环境资源案件体系中每一个体系要素(案由)所反映的法律关系与环境资源本身(联系点)之间的远近密切程度,就是环境资源案件案由的关联度。对环境资源案件的案由体系而言,首先应当确定以一个与环境资源案件本质意义最密切的关联点,以该关联点为中心,以各要素(案由)所反映的法律关系与联系点之间所形成的远近程度逐层扩展有序划分,以此形成整个环境资源案由体系。在整个范围的划分当中,关联点的设定以及远近程度标准的设置至关重要。因此,关联点应当以环境资源最本质、最直接也最密切的内容进行设置,而各要素(案由)与关联点的远近程度标准,应以民、刑、行政各法律关系与联系点之间权属关系的密切性、侵害对象的直接性以及侵害程度的大小考虑按照层级进行划分,如一级关联度、二级关联度等。

(三)对环境案件案由范围划分的建议

   1.环境资源案件民事案由

   首先,应按照关联度的概念逐层划分环境资源案由。关联度概念是对整个环境资源案件案由范围进行层次划分的关键。案由与环境资源的关联度,即该案由与所要保护的环境资源民事法律关系的远近程度。关联度概念的两个重要组成部分,联系点与关联度标准构成了整个环境资源案件划分范围的骨架,联系点即环境资源本身,而关联度的标准则要结合案由所反映的法律关系中所包含的权属关系与联系点的密切性予以确定,凡涉及环境资源案件均按层级关联进行归入。对层级标准的确定如下:一级关联,即对环境资源本身所进行侵害而形成的物权(所有权)确权、侵权、合同纠纷法律关系为标准,如自然资源所有权确认纠纷、环境侵权责任纠纷等;二级关联,即对环境资源所有权所分离出的用益物权、担保物权所进行权力侵害、出让及流转过程中所形成的法律关系为标准,如采(探)矿权纠纷等;三级关联,即对自然资源分离出来的担保物权、用益物权进行侵害或流转过程中所形成的债权法律关系为标准,如自然资源权利承包合同纠纷等。以上述关联度为标准,对全部案由依照远近度依次进行划分。需要特别说明的是,对以某种自然资源为特定商品标的物进行经营而形成的侵权、合同之债一类案由,如供用电、水、气、热力合同等,因所诉争标的物及法律关系已经不属于环境与自然资源的范畴,故不应该再予以保留。

   其次,自然资源与环境实质是一个问题的两个方面。按照自然资源权(国家所有权)、环境权(公众权益)对环境和自然资源明确进行案由划分,有可能会出现在诉讼当中出现两类主体对同一案件进行起诉的情况,比如说《宪法》规定河流、矿藏、森林等属于国家所有,即全民所有,因此,若河流受到污染,政府可以代表国家对作为自然资源的水资源提起自然资源损害赔偿的诉讼,而“有关组织”可提起对该污染的环境民事公益诉讼,此时就可能出现对同一对象的保护而提起的重复诉讼。故在针对自然资源所有权诉讼案由以及环境公益诉讼案由进行设计时,应当从公益或者私益保护的角度协调设置。

   2.环境资源案件刑事案由

   目前,环境刑事案由的确定均与可能造成环境损害的罪名相关联,大致可分为危害公共安全罪类、破坏社会主义市场经济秩序罪类、妨害社会管理秩序罪类、侵犯财产罪类、贪污贿赂罪类、渎职罪类中涉及环境侵害的案由。建议以所侵害对象为联系点,逐层划分。一级关联度,即妨害社会管理秩序中涉及环境犯罪以及危害公共安全的行为涉及生态保护案件;二级关联度,即以破坏社会主义市场经济秩序涉及生态保护的案件为主;三级关联度,即以侵犯财产涉及生态保护,贪污、贿赂涉及生态保护;渎职涉及生态保护的案件为主。综上,若刑事案件中所涉及对象有可能涉及环境犯罪的,均可以上述标准进行归入。

   3.环境资源案件行政案由

   行政行为涉及环境资源管理范围如资源行政管理、农业、水利行政管理、环境保护管理等涉及行政许可、行政强制、权属纠纷等案由的,均以与环境资源关联的远近度进行设定。此外,公益诉讼案件受案案由还应包括环境民事公益诉讼,环境行政公益诉讼。同时对检察院提起环境行政公益诉讼的案由应当予以考虑设置。同时,对环境非诉执行案件案由的确定应当予以考虑,以保证环境资源案件的完整性。

三、建立环境资源案件司法统计标准体系

   在对环境资源案件范围界定清楚的前提下,建立一个相对完善的环境资源案件统计标准体系,主要应从以下几个方面进行。(一)完善法院司法信息数据管理平台建设

   司法信息数据的整合和运用是法院信息化建设的重要组成部分。司法统计借力大数据技术促进工作水平提升的一个关键环节就是司法统计数据的自动采集与生成。在信息技术的支持下,进一步实现对案件内容、程序运行、法律适用、效果评价等各种司法活动要素的全面调查分析和挖掘处理,并在研判预测审判态势和矛盾纠纷、社会治理、经济发展的趋势走向方面,进一步拓展应用。

(二)优化司法统计规则

   加强司法统计指标体系的标准化建设,科学设计司法统计指标体系。通过对案件类型、案号和案件信息项等进行标准化处理和体系化构建,解决案件界定、统计范围、案件分类、案件来源、结案方式、案件信息流转反馈方式等问题。遵循类型化、差别化的原则,分别设计使用与数据汇总、监督管理、质量评估、态势分析等方面的指标体系,逐步构建覆盖全面、应用有别的指标群。对指标含义、评价范围和计算标准进行附注说明,根据时间应用,及时发现问题,不断检验修正。

(三)完善环境资源案件司法统计的标准化程度

   就环境资源案件而言,应在厘清案由和范围的基础上,在最大程度上将简单从案由划分的因果关系的追求中解脱出来,转而将注意力放在相关关系的发现和使用上,在不同关联度的案由之下增设或细化涉及环境资源的信息项,并以强化案件信息录入质量为保障,依托从信息到数据的抓取技术,实现环境资源案件司法统计信息化。与此同时,设置由“案由+关键字段”,并考量关键词出现频率、覆盖率的检索方法以及相似度的识别和归类方法,实现环境资源司法统计智能化。


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