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2023-01-27
星期五

《中国审判》2016.19 149 出版日期:2016-10-05

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发挥环境资源审判职能作用 加强环境司法与环境执法的衔接

“(兴安杯)·环境资源司法保护工作”研讨会在阿尔山举行

文 整理、摄影 姜丽娇

85日,由最高人民法院人民法院出版社、《中国审判》杂志社主办,兴安盟中院承办的“(兴安杯)·环境资源司法保护工作研讨会”在阿尔山举行。人民法院出版社总编辑、《中国审判》杂志社社长张益民,内蒙古自治区高级人民法院副院长马丽荣,兴安盟中级人民法院院长那澜,阿尔山市市委常委、政法委书记柏亚斌等领导及全国法院近60家理事单位的代表参加会议。会议由《中国审判》杂志社常务副总编高绍安主持。本次研讨会旨在根据党的十八大和十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神,进一步落实最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(法发〔201411号),认真总结环境司法保护工作取得的成绩和经验,研究部署做好新形势下环境司法保护工作的任务和措施,为推进生态文明建设提供有力司法保障,依法服务创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展,促进美丽中国建设。本次研讨会有18位代表作了精彩发言,现摘要刊发,以飨读者。

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李国武 内蒙古自治区兴安盟中级人民法院副院长

   环境民事公益诉讼作为环境保护的重要法律制度,能够让更多社会成员参与到环境保护工作中来,对于预防环境污染、促进环境污染治理、弥补行政执法手段不足、带动全社会共同参与环境保护具有非常重要的意义。我国环境民事公益诉讼实践中存在的问题:一是绝大部分环境资源纠纷没有进入司法渠道;二是能诉讼的没意愿,想诉讼的没资格;三是环境民事公益诉讼案件审理难、周期长;四是环境修复资金和赔偿费由谁管理不好确定。解决问题的建议如下:一是多元共治,拓宽原告诉讼主体资格;二是建立诉讼行为激励机制;三是因地制宜解决环境修复资金和赔偿费用管理问题;四是提高污染企业环境违法成本,加强企业守法意识。

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   兴安盟位于内蒙古自治区东北部,地区经济欠发达,经济总量在内蒙古自治区排名靠后;但当地自然资源丰富,植被覆盖率高,湿地、地下水及动植物资源丰富,拥有一片美丽的青山绿水,空气清新,自然环境宜人。在面临经济发展和保护环境的两难问题前,兴安盟地方政府按照习近平总书记“我们既要绿水青山,也要金山银山。我们绝不能以牺牲生态环境为代价换取经济的一时发展”的思路尽力保护地区生态环境。迄今为止,尚无重大环境污染事件发生,我盟法院也还没有受理过环境民事公益诉讼案件。但随着我盟自然资源开发利用的不断深入,环境资源保护的任务也将日趋加重,对于通过司法手段保护我盟自然环境资源的人民法院应当做好必要准备。为此,我们应做好以下工作:一是成立专业化审判团队,加强学习和培训;二是注重程序性管理,发挥司法能动性;三是充分发挥专家在环境资源审判工作中的作用;四是构建合理的诉讼成本负担机制;五是协助地方政府筹建环境保护专项基金账户;六是引入环境资源审判公众参与和司法公开制度。

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王晓滨 最高人民法院行政庭审判长

   在新的历史发展时期,如何平衡好经济建设与环境保护的关系,如何不断满足人民群众日益增长的环境权益期待,既是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,也是人民法院维护社会公平正义的神圣职责。人民法院通过审理环境行政案件,对合法的环境行政管理与行政执法行为给予有力的维护和支持,对违法的行政行为予以监督和纠正,从而促进行政机关依法行政,助力法治政府建设,保障公民、法人和其他组织合法权益,发挥司法在环境治理和生态文明建设中的独特作用。

   当前环境行政管理和行政执法中存在的诸多问题:一是此类案件起步晚,数量少,老百姓诉讼意识不强,畏讼情绪深,胜诉率总体偏低,加重了原告缺位的情况;二是此类案件较之于其他的行政诉讼案件影响相对广泛,易引发集团诉讼、形成社会公共事件。对此,有必要积极拓宽监督范围与监督渠道(如探索除检察机关之外提起行政公益诉讼的主体),通过公正司法进一步提升行政审判的公信力,增强行政主体和人民群众的环保法律意识,促进环境司法与环境行政执法的有机衔接,全面推进环境法治建设。

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王晓芳 国家法官学院外事办公室主任

   德国是工业文明高度发达的欧洲国家,在工业高速发展的同时,也曾经历过环境污染较为严重的历史时期。经过治理,德国自然环境明显改善,污染被有效控制。由于特定的地理条件,荷兰对环境极为敏感,形成了一整套具有自身特色的环境安全监管体系。虽然德国、荷兰环境司法有着自身的政治、历史、社会、文化和法律背景,但两国环境司法的许多做法对尚处于起步阶段的中国环境资源司法保护依然具有借鉴意义。

   在德国、荷兰考察期间,考察组一行感慨于这些国家优美的自然环境。瓦蓝的天空,水晶般的空气,清澈的溪水,繁茂的植被,悠闲的牛羊,一幅人与自然和谐相处的景象。很难想象这些地区也曾被环境污染所困扰,也曾面临严重的环境危机。这些国家从环境污染到环境有效治理的发展过程中,司法也发挥了积极作用。他们的一些做法给尚处于探索阶段的我们以启迪:一是司法机关应当更为有效地监督环境保护职能部门履行法定职责;二是公众的有效参与对环境保护至关重要;三是在坚持合法性审查的基础上,法院应当对相互冲突的利益进行适度衡量。

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王惠诗涵 北京市朝阳区自然之友环境研究所项目主任

   环境公益诉讼是环保社会组织参与环境社会治理的重要方式。作为提起环境公益诉讼的主要力量,环保社会组织现阶段在环境公益诉讼的实践探索中展现出的是参与的意愿与能力参差不齐。因此环保社会组织有效运用环境公益诉讼的司法手段解决环境问题、参与社会综合治理,需要多方力量的帮助。

   当前我国环保社会组织提起环境公益诉讼存在自身能力欠缺以及主观意愿谨慎观望的态度;环保社会组织更是缺乏专业法律人员及相应资金提起环境公益诉讼。根据学界研究,总结实践经验,结合环境公益诉讼的需求,对支持社会组织提起环境公益诉讼的社会治理机制提出以下建议:一是将社会组织提起环境公益诉讼纳入法律援助范围;二是拓宽社会组织募集渠道和鼓励设立环境公益诉讼专项基金并建立激励机制;三是环境保护监督管理部门提供信息支持环境公益诉讼;四是明确社会组织与检察机关在环境公益诉讼的分工。

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杨春洪 四川省高级人民法院干部

   诉讼请求是当事人基于诉讼标的并承载着诉之利益实现的具体权益主张。考察我国环境民事公益诉讼司法实践中诉讼请求的提出及裁判现状,分析此类诉讼请求在司法实践中遭遇的困境,并基于环境权理论探索环境民事公益诉讼请求权的基础,进而明辨环境民事公益诉讼请求应然层面的类型与范围,并提出法院对待上述诉讼请求的裁判规则,以期对推动环境民事公益诉讼制度臻于完善有所裨益。

   民事诉讼法先天是为私益诉讼量身定制的,环境民事公益诉讼作为后出现的新型诉讼种类难免会显得不合身,公益诉讼迫切需要一身“新衣服”,但目前我国环境民事公益诉讼程序规则的立法供给严重不足,自下而上的改革路径亦导致各地审判实践呈现诸多差异,若能在我国法律框架内解决这些理论与实践问题,环境民事公益诉讼制度将在我国生态文明建设中大有作为。建议从以下五个方面考量:一是环境民事公益诉讼请求的司法实践;二是环境民事公益诉讼请求的理论基础;三是环境民事公益诉讼请求类型与范围的界定与适用;四是诉讼请求的处分条件与限度;五是环境民事公益诉讼请求与私益诉讼请求的衔接与配合。

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鲍爱武 辽宁省高级人民法院研究室副主任

   法律制度生成过程中的利益博弈是必要的,而且是必不可少的,应当让各利益主体的利益需求有充分的表达,最终形成妥协以达成共识。在环境公益诉讼中的利益关系颇为复杂,涉及环境公益与经济公益的协调、环境公益与环境私益的协调、环境公益与经济私益的协调等方面。利益相关者包括政府、政府环境管理部门、污染企业、社会公众、司法机关等。环境公益诉讼制度的生成必然要经历这些利益主体的充分利益博弈,环境公益诉讼的具体规定也是在这些利益主体充分博弈的基础上妥协形成的。未经利益博弈的法律制度在法律实施过程中将面临更多的障碍。

   无疑,法官的司法审判活动在环境公益诉讼制度生成的过程中不会缺席。哈耶克道出了其中的真谛:“法官的工作乃是在社会对自生自发秩序赖以形成的各种情势下不断进行调适的过程中展开的,换言之,法官的工作是这个过程的一部分。法官参与这个进化选择过程的方式,就是坚决采纳那些更有可能与人们的预期相吻合而不相冲突的规则。法官正是通过这种方式变成了这个秩序的一部分。”

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郑刚 安徽省黄山市中级人民法院副院长

   面对环境污染严重、生态破坏损害时有发生的严峻形势,完善构建环境公益诉讼机制确实迫切和必要。安徽省法院采取了五个方面的措施,即探索出归口审理、集中管辖和“三审合一”审判模式;健全多元分流机制、诉前调解指导机制、大调解格局建构机制,让更多环境资源案件纠纷在诉讼外化解;积极探索建立与公安、检察、环境资源行政执法部门之间的执法协调机制;加强对新类型案件、重大疑难复杂案件、舆论聚焦型案件的调研指导,加强分析研判,及时出台解答意见,推动环境资源案件裁判尺度统一;加强与环境资源行政执法部门和司法鉴定主管部门的沟通,推动完善环境资源司法鉴定和损害结果评估机制,推动生态环境的综合治理,构建全民共建共享的生态环境治理格局。

   根据近年来安徽省法院理论和司法实践经验提出以下设想:一是完善环境公益诉讼立法,健全环境公益诉讼相关司法制度;二是拓宽环境公益司法救济渠道,完善司法救济机制,放宽起诉资格条件限制;三是完善诉讼举证制度,提升环保组织等诉讼主体公益诉讼能力。

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刘飞 上海市浦东新区人民法院法官助理

   健全的环境公益诉讼制度是完整生态文明制度体系中的重要组成部分,而明确环境公益诉讼的原告资格则是健全环境公益诉讼制度的核心。相较于发达国家,我国的环境公益诉讼起步较晚,直至2012年《民事诉讼法》修订,才首次对环境公益诉讼作了明确的法律规定,但该规定较为模糊,操作性不强。2014年修订的《环境保护法》虽将主体范围扩大到符合一定条件的社会组织,但始终未将公民纳入到提起环境公益诉讼的原告主体范围之中,不得不说是我国环境公益诉讼制度的一大缺憾。因此,有必要对公民在环境公益诉讼中的原告资格问题进行研究,分析公民提起环境公益诉讼的合理性,并探索其制度设计,以期对完善我国环境公益诉讼制度体系有所裨益。

   目前,我国尚未构建起完善的环境公益诉讼制度体系,在现有的立法及司法实践中,都没有明确承认公民个人享有环境公益诉讼的原告主体资格。在环境保护的现实需求面前,赋予公民享有环境公益诉讼的原告资格是必要且切实可行的,而合理的制度设计也能更加充分发挥出公民在参与环境公益诉讼中的良好效果。建议如下:一是公民的原告主体资格法定化;二是合理制定诉讼费用的承担方式;三是设置限制条件和惩罚机制,以防公民滥诉。

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魏新璋 浙江省衢州市中级人民法院院长

   2013年、2014年,浙江省委、省政府先后部署开展以创建美丽浙江,促进经济社会转型升级为核心目标的“三改一拆”“五水共治”工作,生猪养殖污染整治是其中一项重要内容。2015年以来,随着环境整治工作的全面铺开及纵深推进,相关矛盾纠纷相继出现并伴随着整治工作的深入不断增长,涉群体性事件也时有发生,有不少矛盾纠纷以诉讼形式进入法院。养殖户、政府、法院等各方在生猪养殖整治相关工作中均面临各式各样的难题。各类矛盾相互交织,孕育比较复杂的社会问题,集中反映在如下方面:一是规范养殖意识不足;二是集中执法效果显著且见效快,但执法不规范现象较为普遍;三是生猪养殖管理中,养殖户利益受关注程度不足,执法过程合理性不够,影响养殖户的参与积极性;四是关停后养殖户面临生计难题,矛盾化解呈现无力状态。

   生猪养殖行业管理及后期呈现出的问题,建议采取以下措施:一是坚持规范养殖,树立规范养殖、保护环境、保障人民健康一体推进的理念。二是加大规范养殖的宣传力度。三是加大群众参与度,提升决策对民意的考量度及执法的社会接受度。四是构建集准入把关、事中监管、事后跟踪于一体的动态监管机制,着眼长效管理。五是强化依法行政意识,规范执法程序。六是推进司法与行政良性互动,凝聚争议预防及化解合力。七是改进完善对法院、法官行政案件审执质效的评价方法和标准。

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何育凯 陕西省西安市中级人民法院调研科长

   面对当前环境污染问题已成为影响发展布局整体推进的瓶颈这种状况,如何运用好司法手段妥善解决环境污染引发的纠纷、促进环境保护与发展相协调,是人民法院不可回避的重要课题。当前司法在化解环境纠纷、促进生态文明建设中的作用不可或缺,并亟需强化。破解人民法院在环境保护中功能不彰的难题,必须多管齐下、多元良性互动。要完善环境案件审判机制,增强对生态环境的司法保护能力;培育环境公益诉讼主体,开展环境保护司法志愿者活动;多形式多渠道推进环保司法宣传,提高公民环保意识;加大运用司法手段特别是刑法手段保护环境力度;引导律师行业推行环境损害赔偿案件风险代理、倡导环境损害赔偿案件法律援助制度;建议立法机关加快与环境保护法律法规相配套的地方性立法工作,方便群众环境诉讼并为司法提供更为细密的裁判参考依据;加大环境立法中民意参与的程度。

   认知并充分发挥司法在保护环境上独特且不可替代的功能,在当下环境污染或生态破坏事件不断滋长并困扰我们生存环境和幸福指数的背景下显得尤为迫切。更加主动地为环境治理提供有力的司法保障,既是司法的使命与责任,亦当然需要多方协调配合,共同营造通过司法手段保护环境的内外部良好氛围。

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李清杰 辽宁省沈阳市和平区人民法院院长

   党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。周强院长强调,要牢固树立五大发展理念,为实现五大发展提供有力司法服务和保障。坚持五大发展理念,是环境资源审判破解难题、增强动力的强大指引;一是要坚持环境资源司法创新发展;二是要坚持环境资源司法协调发展;三是要坚持环境资源司法绿色发展;四是要坚持环境资源司法开放发展;五是坚持环境资源司法共享发展。关于环境资源司法保护的可进路径,建议:一是加强审判庭室构建;二是加大审判队伍投入;三是推进审理程序建设;四是推进区域统一进程;五是拓宽专家参与程度;六是扩展生效文书效力。

   当前,环境司法已经成为理论界和实务界关注的热点领域,相关研究成果丰厚喜人。但对于环境资源案件的基本理论问题,如环境司法基本理念、基本功能等方面的认识和研究还不够深入,对于环境公益诉讼的受案范围、程序、机制等问题的关注还有所欠缺。广大专家学者和司法工作者应不断增强环境司法的时代责任感和历史使命感,加强对环境基本理论和实践问题的探索,为环境资源司法保护提供更加深厚的支撑。

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王亚萍 浙江省安吉县人民法院政治处副主任

   浙江省安吉县是国家首个生态县、联合国人居奖唯一获得县,地处浙江西北部,面积1886平方公里,森林覆盖率71%,“七山一水二分田”,层峦叠嶂、翠竹绵延,被誉为气净、水净、土净的“三净之地”。近年来,随着安吉白茶发展势头越来越好,大量农户受经济利益的驱使,滥伐、盗伐林木,开垦林地种植白茶,出现大量毁林开垦现象。生态矛盾和司法矛盾如下:一是生态保护意识与发展白茶产业的矛盾;二是农民增收与守法致富的矛盾;三是产业扶持政策前后不一致的矛盾。

   恢复性司法的对策建议:一是加大生态宣传力度,形成全社会生态友好共识。二是经济发展模式向“不卖资源卖风景”转型,向青山绿水要钱。推动完善农村生态保护和效益补偿机制,促进将生态优势转化为资源优势、经济优势。三是实施恢复性司法举措,司法护美青山绿水。抓教育悔罪,强化依法发展和生态保护意识;抓审判效果,组织量刑听证扩大影响;抓庭审延伸,签订复绿合同;抓庭后落实,现场踏查种树复绿情况;抓司法建议的调研和提出,形成保护森林资源的合力;抓司法保障,设立环境资源审判庭。

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吴比 重庆市第五中级人民法院研究室主任

   立足于解释论而非立法考量,在采矿权转让合同纠纷案的审理中,如采矿权转让合同尚未经批准,应首先认定合同成立未生效,然后区分情形,具体裁判。阐述如下:一是未经批准的采矿权转让合同属成立未生效合同;二是采矿权转让合同尚未批准,系因转让方怠于提交报批申请,或提交的报批申请材料不符合要求,受让方请求判决转让方向矿产资源主管部门等行政监管部门提交申请或补足报批材料的,人民法院可以支持;三是采矿权转让合同尚未批准,系因受让方怠于提交报批材料,或提交的报批材料不符合要求,转让方请求判决受让方向其提交或补足报批材料的,人民法院可以支持;四是采矿权转让合同尚未批准,系因受让方怠于提交报批材料,或提交的报批材料不符合要求,受让方以此为由请求判决解除合同的,人民法院不予支持;五是采矿权转让合同具备获得批准的条件,双方当事人均积极履行了各自的报批义务,但在审批期间,因国家政策调整原因而导致合同不能获得批准,一方当事人请求解除合同的,人民法院予以支持;六是一方或双方当事人明知不具备获得批准的条件而订立采矿权转让合同,人民法院可以判决解除合同。

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黄勤民 福建省福州市中级人民法院副院长

   生态环境修复制度的建立是生态文明建设需要,体现了环境修复在环境保护中的重要作用。随着环境破坏的日益严重,加强司法救济途径保护生态环境日益成为共识,生态环境修复司法实践日益增多,修复作用日渐凸显。虽然全国各地法院对生态修复制度适用进行了初步的探索,在实效上取得一定成果,但在司法实践中如何完善生态修复制度适用仍面临诸多问题:一是适用生态修复法律依据不足;二是生态修复制度内容有待完善;三是生态修复制度运作的外部协调机制有待完善。

   完善生态环境修复制度司法适用的对策建议:生态环境修复制度建设是一项长期复杂的系统工程,需要自上而下的制度设计与自下而上的司法适用相结合,针对司法实践中发现的困难和问题,应根据生态环境司法审判的工作特点,结合生态环境系统的可修复性原理进行构建。一是要树立绿色发展理念,完善生态环境修复制度法律体系;二是扩大生态环境修复制度之适用范围;三是拓展生态修复制度之修复模式;四是完善生态环境修复制度之裁判模式;五是完善生态修复制度之联动机制;六是强化生态环境修复制度之验收与监管。

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李汝良 四川省广汉市人民法院副院长

   草原资源枯竭是收益与责任失衡的条件下,理性经济人通过最大程度占有草原饲草和水源等以获取经济利益的必然均衡结果。要使草原资源的生态、经济和社会效益达到高度的统一,利用物权、侵权法理论构建起草原资源的法律保护框架,有利于增加对这一重要自然资源的保护途径与效力。草原资源“公地悲剧”原因 :一是草原产权的抽象化;二是管理模式较为粗放;三是法律责任不完善。草原资源的物权保护路径建议:一是着力保护“使用权”;二是推进草权制度改革;三是完善草原资源权属登记。

   草原退化、沙化、荒漠化的根本原因在于草原资源物权制度的不完善,无论是从理论研究领域,还是从具体的操作层面,推进我国草原资源物权制度的完善都是一个长期的过程。草原资源物权制度应当予以进一步深入研究,坚持以现有草原资源所有权制度为基础,制定具有用益物权性质的草原资源使用权制度,完善草原资源承包经营权制度、权属登记制度、流转制度,完善现有的草原资源物权制度,推进对草原资源的保护与使用。

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郭月忠 云南省高级人民法院助理审判员

   环境资源审判是人民法院审判工作的重要组成部分。在最高人民法院的推动和指导下,各级法院全面加强和创新环境资源审判工作,为推进生态文明建设提供了有力司法保障。研究环境资源案件统计标准,对准确把握新形势下环境资源审判工作的特点和规律,深入研究和解决环境资源司法改革中的体制性、机制性问题,不断提升办案质效和司法水平等都显得尤为重要。

   环境资源案件统计标准的构建基础是关于环境资源案件的界定。也就是说案由和案件范围是环境资源案件统计标准建立的前提和关键,在“大数据、大格局、大服务”模式下,覆盖完整的环境资源案由体系是环境资源案件统计建立准确“度量衡”的基础,也是对环境资源进行保护的关键,只有层次科学的案由界定,才能够进行有效的统计和分析。在对环境资源案件范围界定清楚的前提下,建立一个相对完善的环境资源案件统计标准体系,主要应从以下几个方面进行:一是完善法院司法信息数据管理平台建设;二是优化司法统计规则;三是完善环境资源案件司法统计的标准化程度。

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高华东 新疆维吾尔自治区哈密铁路运输法院院长

   哈密地处新疆维吾尔自治区东部,矿产资源十分丰富,处于全国十大资源集中区,是新疆乃至全国少数矿产资源富集的地区之一。近几十年来我国在保护矿产资源立法方面做了大量的工作,取得了巨大成就,制定实施了一大批保护矿产资源的法律法规。但在哈密矿产业中违法开发和不当开发对矿产资源的消耗仍然存在,一段时期以来,以牺牲资源长期效益为代价来换取短期利益的隐患已经日益显露出来。哈密矿产资源保护中存在的主要问题:一是开发利用方式较为粗放,对矿产资源存在不当消耗;二是水资源承载能力低;三是对哈密矿产资源监督管理仍需加强。

   对于完善矿产资源保护的立法建议:一是在今后立法中建议引入环境权和生态可持续发展的概念;二是强化矿产资源保护意识层面的提高,增强矿产资源管理者对矿产资源保护的思想自觉,提高公众对矿产资源保护的法律意识;三是加强矿产资源相关法律法规的制度创新。加大对不落实矿产资源规划环境影响评价制度的惩戒力度;依法形成对矿产资源综合利用的硬性制度,以现代科技成果保障资源依法,供给促进生态文明建设;积极探索环境公益诉讼的前置程序,提高解决环境问题的效率。

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叶伶俐 山东省潍坊市中级人民法院研究室副主任

   新修订的《环保法》的实施被认为是“助力环境保护公益诉讼,破冰公益诉讼难题”的催化剂。然而,在司法实践中,公益诉讼却处于“无米下炊”的困境。环境公益诉讼延续着环境纠纷高发与公益诉讼低发、环境信访逐年增多与公益诉讼低位徘徊、环境公益诉讼高胜诉率与低诉讼率、原告主体资格放宽与实际起诉主体陈乏之间的背向。究其原因,公益诉讼组织的因素与司法的因素并存,制度层面的原因与社会环境的原因同在,主观方面的原因与客观方面的原因共生。在公益组织方面,“人”和“物”的匮乏导致起诉主体客观上的诉讼能力不足,“理性冷漠”导致起诉主体主观上的诉讼动力不足;在司法方面,主客观双重因素导致法院受理案件的保守;在制度方面,制度的不健全成为环境公益诉讼的擎制;在社会环境方面,法律意识欠缺导致公益诉讼根基薄弱。

   总体而言,环境公益诉讼案件的完善之道:即完善环境公益诉讼法律制度,将公民纳入公益诉讼原告范围;设立专项资金保障制度,增强环保组织提起环境公益诉讼的能力;创新起诉激励制度,增强社会组织提起公益诉讼的积极性;加快司法改革,建立有利于环境公益诉讼的机制体系;加强环境问题的社会建构,增强全社会参与的力度。

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