文 袁钢

袁钢，中国政法大学研究生院副院长，法学博士，硕士生导师。主要研究方向：司法制度与法律职业伦理、法学教育、人权法。

   党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度；四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步要求健全司法救助体系，保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助。健全司法救助体系是全面推进依法治国和深化改革的重要内容。目前，国家司法救助工作已经开展试点，进行了较为充分的立法调研，立法基础和时机已较成熟，达成广泛共识，笔者建议应当科学有序地推动“国家司法救助法”的立法工作。

一、国家司法救助立法是落实尊重和保障人权的宪法要求

   公平正义是政法工作的生命线，政法机关应以实际行动让人民群众切实感受到公平正义就在身边。从当事人的角度，国家司法救助是对在司法过程中因特定原因而陷入经济困难的当事人给予的一种经济上的特殊救助，从而保障当事人生存权和发展权等基本人权；从社会的角度，国家司法救助是实现整个社会公平正义的重要手段，与法律援助、国家赔偿做好衔接和联动，是全面落实《世界人权宣言》和我国宪法所确定的尊重与保障人权原则的要求。

   人权保障理念是社会主义国家法治的精髓，人权保障理论是国家司法救助的理论基础。2009年至2013年5年间，全国法院国家司法救助人数增长了29.93%，救助金额增长了102.15%。2014年、2015年，中央财政每年下拨7亿元的国家司法救助资金，撬动了地方加大资金投入力度。2014年，各地实际使用救助资金16.6亿元，救助了80042名当事人。从实践工作来看，国家司法救助对切实有效维护人权起着积极重要作用。中国特色国家司法救助制度逐步建立和健全，回应了时代迫切要求，完善了基本司法制度。

二、国家司法救助立法是统一全国司法救助规范的客观要求

   根据最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》和国务院《诉讼费用交纳办法》等，司法救助概念原仅限于缓交、减交或免交诉讼费用层面。2005年起各地积极探索建立特困群体案件执行的救助基金、涉法涉诉的司法救助基金，试点刑事被害人经济困难救助制度。2009年八部委联合印发《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，司法救助的概念逐步扩大到民事、刑事、执行案件和其他信访当事人的救助层面。

   2014年1月，六部委联合印发《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（以下简称《意见》）明确界定司法救助具有对困难群众应急生存照顾的性质，明确国家司法救助的概念内涵和外延。各省出台了国家司法救助的实施办法，最高人民法院制定了《关于加强和规范人民法院国家司法救助工作的意见》，最高人民检察院制定了《人民检察院国家司法救助工作细则（试行）》。

   目前，我国国家司法救助规范较为繁杂，从内容上看，包括诉讼救助、刑事被害人救助、执行救助、其他司法救助等多种类型；从地域上看，牵涉各省地市；从主体上看，涉及法院、检察院、公安机关、司法行政机关等。以江西法院系统为例，三级法院共出台相关规范性文件31件，覆盖了江西省11个地市中的8个，内容涉及国家司法救助一般规定、刑事被害人救助、执行救助和信访救助多方面。因此，统一国家司法救助的规范，推进国家司法救助立法是构建和完善整个国家司法救助体系的基础。

三、国家司法救助立法是整合全国司法救助工作的现实要求

   国家司法救助仅是一种有限的国家救济手段，仅能缓解当事人一时之需，国家司法救助工作必须坚持《意见》确定的辅助性救助、公平救助和及时救助的基本原则，同时必须防止国家司法救助的异化，坚决杜绝国家司法救助沦为“普遍的福利”，或者个别工作人员的“随意的任性”。

   国家司法救助工作必须由政法委、法院、检察院、公安机关、民政部门、司法行政部门、财政部门以及人力资源和社会保障部门等部门之间协调和衔接。《意见》明确要求要实现国家司法救助工作的制度化、规范化和统一化。由于国家司法救助立法的缺位，各地、各部门的国家司法救助工作存在明显不同的做法：

   第一，受理条件不统一。部分地方和机关对于国家司法救助的性质和功能缺乏统一认知，在国家司法救助范围和条件的把握较宽、较松，把国家司法救助工作重心放在维稳和息诉罢访，存在“花钱买平安”的倾向。

   第二，决定部门不统一。有的部门由案件承办人提出救助意见层报审核、签批，有的部门则由业务部门提出意见后专门机构审查并报领导小组审批同意，导致实际救助金额差异较大，适用救助标准不统一，审查生活困难标准不一、工作效率不高。

   第三，救助资金不充足。救助资金和救助需求日益增长之间的突出矛盾已经成为国家司法救助的主要问题。全国省级高院只有七成将救助资金列入财政预算，其他高级法院救助资金来源于其他资金或者占用法院经费。现有法院救助资金大致包括从法院经费列支、纳入财政预算、定期单独申报、政法委统一管理等形式，并且存在交叉。即使是在三级法院全部救助资金纳入财政预算的省份也存在资金缺口。超过五成的高级法院，绝大多数中、基层法院救助资金都存在不力保障问题。救助资金不足直接导致选择性救助，严重影响国家司法救助工作的正常开展。

   第四，衔接机制不畅通。虽然各地对国家司法救助与其他救助机制的衔接作了有益尝试，但是至今未建立与其他救助制度化、常态化衔接机制，导致出现多头多次救助、救助效果不佳、救助形式单一等问题，严重制约着司法救助的保障性功能。此外，国家司法救助制度还缺少信息共享、信息公开和监督制约机制。

   国家司法救助立法需要建立并统一国家司法救助处理机制，实现案件受理、救助范围、救助程序、救助标准、经费保障、资金发放的统一，避免救助机关的“九龙治水”和困难群众的“求助无门”。

四、国家司法救助立法是总结全国司法救助工作经验的必然要求

   国家司法救助制度是国家救济体系中不可或缺的组成部分，健全国家司法救助体系的目的，是弥补国家救济体系在救助涉诉弱势群体中存在的缺陷。司法救助既不是国家补偿，更不是国家赔偿，是一种具有特定目的、特定对象和特定内容的国家救济形式。

   健全国家司法救助制度是一项系统工程，国家司法救助的理论研究和实践经验积累已较充足，各地市出台的国家司法救助规范性文件，为国家司法救助立法作出了充分准备，特别是经过改革开放发展，我国财政也能够为在全国范围内推进国家司法救助提供有力的物质经费保障。

   2013年《十二届全国人大常委会立法规划》中将“刑事被害人救助法”列为待提请审议的法律草案，单立“刑事被害人救助法”与全面深化改革所确立的建立规范、统一司法救助体系要求不符，不利于整合、优化立法资源。因此，笔者建议将现有“刑事被害人救助法”立法规划扩充为“国家司法救助法”，适时纳入全国人大常委会立法工作计划。国家司法救助法草稿经各地各部门及专家学者等充分讨论后，时机成熟时提交全国人大讨论。（本文系作者承担的最高人民法院《完善司法救助制度有关问题研究》课题部分研究成果）