访最高人民法院行政庭副庭长李广宇

文 本刊记者 李敏

    自2015年5月1日起，修改后的《行政诉讼法》正式开始实施。与此同时，为促进新《行政诉讼法》实施，最高人民法院起草并于4月20日在审判委员会上通过的司法解释也从5月1日起和新行政诉讼法同步开始实施。为详细了解新《行政诉讼法》司法解释和新《行政诉讼法》的关系，其集中关注和解决的问题，以及未来的发展，本刊记者于近日采访了最高人民法院行政庭副庭长李广宇。

    记者：最高人民法院于4月27日正式发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》），并且该《解释》和新《行政诉讼法》于5月1日同时开始实施。这样快节奏地制定、通过司法解释，并使其与新《行政诉讼法》同步实施，至今为止还几乎没有先例，请您谈谈最高人民法院制定本部司法解释是基于哪些考虑？

    李广宇：第十二届全国人大常委会第十一次会议于2014年11月1日通过了关于修改《行政诉讼法》的决定。这是《行政诉讼法》实施24年来的第一次“大修”。修正案立足于解决“立案难、审理难、执行难”等突出问题，增设了许多重大的新制度、新规定，对于更好新《行政诉讼法》司法解释：“三个注重”促进“官民”和谐访最高人民法院行政庭副庭长李广宇文 本刊记者 李敏地发挥行政诉讼在解决行政争议，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权等方面的作用，加快建设社会主义法治国家，全面落实依法治国基本方略具有重要的意义。新《行政诉讼法》对人民法院的行政审判工作提出了许多新任务、新要求，需要全国各级人民法院严格执行。同时，新《行政诉讼法》增设的新制度、新规定，也迫切需要通过司法解释进行细化，制定便于人民法院操作的具体规程。最高人民法院及时制定了起草司法解释的规划，专门成立了司法解释起草小组，并向全国各级人民法院征集问题和建议。在全面梳理问题、深入调研论证的基础上，起草小组起草了司法解释草案，并认真听取了立法机关、行政机关、检察机关和专家学者的意见。起草工作前后历时半年，经过数易其稿，不断完善，最终提交最高人民法院审判委员会第1648次会议于2015年4月20日讨论通过，从5月1日起与新《行政诉讼法》同步实施。

    需要指出的是，《解释》的条款确实不多，共27条。主要考虑的是第一时间解决迫切需要解决的重大问题，这也是全国各级法院包括行政机关的共同期盼。具体内容涉及十个大的方面：立案登记制、起诉期限、行政机关负责人出庭应诉、复议机关作共同被告、行政协议、一并审理民事争议、一并审查规范性文件、判决方式、有限再审以及新旧法衔接。《解释》的起草工作遵循了三个原则：一是依法解释。主要针对新《行政诉讼法》的具体条文，围绕审判工作中的具体应用法律问题进行解释，符合立法的目的、原则和原意。二是突出重点。对整部《行政诉讼法》的全面解释需要一定的实践积累，目前起草的《解释》只是针对新法规定的若干创制性的、迫切需要解决的重大问题作出细化规定，确保新制度、新规定的贯彻落实。三是可行实用。《解释》注重实效性和可操作性，对于缺乏实践积累，存在较大争议的内容暂不规定，成熟一条起草一条。总的来看，《解释》注重对行政相对人诉讼权利和实体权利的充分保障，注重对行政机关依法应诉和依法行使职权的有效监督，注重对行政争议以及与行政争议相关的民事争议的实质解决。同时，也正确处理了加强诉权保护与尊重诉讼规律、强化司法的能动积极作用与司法权与行政权的合理分工等重大关系。

    记者：《解释》首先对行政诉讼法中的立案登记制度进行了明确和细化，请您就此谈一谈《解释》对立案登记制度是如何规定的？     

   李广宇：在三大诉讼中，行政诉讼“立案难”的问题最为突出。《行政诉讼法》在修改时把解决这一问题放在了突出位置，不仅增加了诉权保护条款，还率先把十八届四中全会决定提出的立案登记制写进法律条文当中。为了把法律的要求落到实处，《解释》在第一条就明确规定：人民法院对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利。在具体制度层面，规定了以下几个方面的内容：一是对当事人依法提起的诉讼，一律接收起诉状。能够判断符合起诉条件的，应当当场登记立案；当场不能判断是否符合起诉条件的，应当在接收起诉状后七日内决定是否立案；七日内仍不能作出判断的，应当先予立案。二是对起诉状内容或者材料欠缺的，应当一次性全面告知，经补正仍不符合起诉条件的，也应当在裁定中载明不予立案的理由。以杜绝利用反复告知补充材料，客观上为当事人行使诉权设置障碍。三是为了便于当事人寻求救济，加强上级法院对立案工作的监督，明确当事人对不予立案裁定不服的，可以提起上诉。这些措施都体现了对于当事人起诉权利的切实保障。

    应当指出的是，有案必立，有诉必理，并不是说对于任何起诉都会照单全收，立案的前提必须是符合法定起诉条件。同时，行政诉讼固然是权利救济的优良制度，但由于国家的制度安排、司法权与行政权的必要分工、诉讼规律本身的要求，也决定了行政诉讼解决争议的有限性以及起诉条件的法定性。人民法院不一定有能力解决所有的争议，人民群众也应当依法、理性、有序地行使诉讼权利。对此，《解释》列举了一些不符合法定起诉条件的情形。具备其中情形之一的，即使已经立案，也应当裁定驳回起诉。这些情形是对法律、法规规定的汇总，并不是司法解释的限缩性创制。例如其中规定的“未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议”，就是因为有些法律、法规规定了复议前置。按照《解释》的规定，驳回起诉并不是在立案阶段作出，而是由行政审判庭在经过阅卷、调查和询问当事人予以查明之后作出，体现了严肃性和慎重性，体现了对当事人行使陈述辩论权利的尊重。

    记者：此次《解释》对行政负责人出庭应诉专门进行了明确，请您具体谈一谈该项规定内容，以及为何如此规定？

    李广宇：行政机关负责人出庭应诉是实践探索的成果，新《行政诉讼法》将其上升为法律的规定，有积极意义。可以有效打消人民群众对于“告官不见官”的疑问，提升行政机关依法应诉的自觉性，促进行政机关依法行政的意识和水平。但是，行政机关担负着繁重复杂的行政管理职责，要求每个案件都由正职负责人出庭应诉也不现实。相反，行政机关的副职负责人往往分管相关领域的具体工作，由他们出庭应诉，既能体现制度价值，也更能收到实际效果。特别是考虑到新《行政诉讼法》施行后行政案件数量会有较大增长，从实际出发，《解释》明确规定，行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人。这也不是对相关概念作了限缩性解释，《行政诉讼法》使用“行政机关负责人”而不是“行政机关法定代表人”，就体现了这样的立法本意，《解释》只是对此作出了明确界定，以使这项制度能够真正加以落实。

    至于《解释》规定“行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人”，主要考虑是在副职负责人出庭时，如果占用一个诉讼代理人的名额，可能会使得律师没有了出庭的名额。十八届四中全会决定明确要求积极推行政府法律顾问制度，实践也证明，行政机关聘请律师担任政府法律顾问，有利于提高行政机关的法治意识和法治水平，律师参加行政诉讼，也有利于诉讼的顺利进行。因此，《解释》作出的这一规定，用意主要是为了方便律师参与行政诉讼活动。值得指出的是，新《行政诉讼法》增设的许多新制度，为律师代理行政案件提供了更大的平台，人民法院也欢迎能有更多的律师为公民、法人或者其他组织提供代理和法律服务。

    记者：对于“红头文件”的合法性，社会公众以及学术界的质疑声从来就未中断过，《解释》对此也有呼应，规定了对规范性文件的审查。请您谈一谈此项规定的意义以及如何具体落实，它以及其他相关规定是否表明了我国行政诉讼制度未来的某种发展方向（比如对行政权力的约束越来越严格等）？

    李广宇：《行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”这是一个明显的进步，标志着人民法院不仅可以对具体行政行为进行审查，也能对作为具体行政行为依据的规范性文件，也就是人们常说的“红头文件”进行审查。人们对于一些违反法律规定的“红头文件”颇有诟病，但过去由于法律没有授权，法院对此难以予以有力的监督。但是，新《行政诉讼法》的这一规定，还不能说就是允许可以直接对规范性文件提起诉讼了。因为规范性文件针对的是不特定的公众，又带有立法行为的性质，一个单个的个人对它提起诉讼，就不具备足够的诉的利益。只有当以这个规范性文件为依据作出的具体行政行为侵犯公民的合法权益时，公民才可以在针对具体行政行为提起诉讼时一并请求审查规范性文件，所以这是一种附带审查。

    对于一并审查规范性文件如何处理，《解释》强调，规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。这是对规范性文件合法性的一种确认。但是，人民法院不可以像对具体行政行为那样，直接撤销规范性文件，或者确认它无效，对于它的修改或者废止，只能由制定机关依照规范性文件制定程序作出处理。因此《解释》对此规定，作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

    记者：对于《行政诉讼法》新引入的行政协议诉讼，《解释》也作出一系列细化规定，请您具体谈一谈这项规定的有关情况。

    李广宇：行政协议又称行政合同、行政契约，按照《解释》所作的定义，它是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。它与民事合同的区别体现在，行政协议的目标为了实现公共利益或者行政管理目标；行政协议的标的具有行政法上的权利义务内容。它是行政行为，但又不同于传统的单方行政行为，而是以协商订立协议的形式出现的，是一种双方行政行为。一旦订立，行政机关就要和行政相对人一样遵守，只有因公共利益需要或者其他法定理由，行政机关才可以单方变更、解除协议，即便如此，给原告造成损失的，也应当判决行政机关予以补偿。

    行政协议已为行政机关广泛采用，也显示出平等协商、接受度高、便于履行等优点，但其法律属性长期缺乏定位，基本上一直作为民事案件审理。行政诉讼法对行政协议诉讼作出明确规定，在法律层面尚属首次，意义重大。但有许多具体制度和规则需要司法解释进行细化规定。《解释》首先对行政协议从概念上进行了界定，便于下级法院据此标准对行政协议进行辨别，在《行政诉讼法》明确列举的政府特许经营协议和土地、房屋等征收征用补偿协议之外，逐步探索受理其他行政协议。《解释》还对行政协议诉讼的管辖、诉讼费用、法律依据、判决方式作出规定，基本上体现了一种“两分法”，即，对行政机关不依法履行协议、未按照约定履行协议提起诉讼的，强调其双方行为的特性，可以参照民事法律规范；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，强调其与传统行政行为并无本质不同，适用行政诉讼法的规定。

    记者：《解释》还解决了行政诉讼中的哪些重大问题，这些问题对于《行政诉讼法》实施的意义是什么？

    李广宇：除了上面提到的几个方面外，《解释》还重点解决了以下几个问题：

    一是一并审理民事争议。许多行政争议的背后，都交织着相关的民事争议。过去，行政的归行政，民事的归民事，铁路警察各管一段，造成相互推诿，相互扯皮，甚至相互矛盾，相互否定，表面上行政行为得到了审查，但争议却往往得不到解决。新《行政诉讼法》引入了一并请求相关民事争议制度，对于方便当事人诉讼、实质解决争议，具有非常积极的意义。《解释》对此明确了以下问题：一是公民、法人或者其他组织请求一并审理相关民事争议的，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。但法律规定应当由行政机关先行处理的、违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的、已经申请仲裁或者提起民事诉讼的，不予准许。二是一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理，也就是由审理行政案件的行政审判庭一并审理。相应的，在案件管辖方面，民事案件服从于行政案件的管辖。三是行政争议和民事争议应当分别裁判。当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。由于相关的民事争议属于一个独立的民事案件，只是为了便于一揽子解决纠纷，才与行政案件一并审理，所以民事案件适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外。在诉讼费用方面，也与其他民事案件没有什么不同。

    二是判决方式的完善。新《行政诉讼法》在撤销诉讼之外规定了一些新的诉讼类型，其中就包括履行之诉和给付之诉。这两种诉讼的特点与撤销诉讼有所不同，不是要求法院对违法的行政行为予以撤销，从而消灭它的效力，消除对于公民法人或者其他组织合法权益的不法侵害，而是要求法院判决行政机关履行原告所申请的法定职责或者给付义务，在判决方式上就很不相同。《解释》的精髓在于，对于能够明确判决行政机关履行原告所要求的具体职责和义务的，应当首选明确具体的判决，这样能够使原告的合法权益得到尽快实现，避免判决语焉不详，行政机关反复拒绝。当然，如果尚需要行政机关进一步调查裁量才能作出处理，仍然可以判决行政机关在一定期限内作出答复，这也是对行政机关首次判断权的必要尊重。

    三是“一次再审一次抗诉”路线图。行政诉讼中同时存在两个倾向，一是“申诉难”，二是“申诉乱”。新行政诉讼法实行再审事由法定化，明确向上一级人民法院申请再审，可以有效解决“申诉难”问题。但是，“申诉乱”的问题也不能忽视，如果不予规范，终审不终的问题就不能彻底解决，就会造成行政法律关系长期处于不确定状态。《解释》参照民事诉讼法的相关规定，对“一次再审、一次抗诉”的路线图进行了明确。

    除了以上内容之外，《解释》还对新旧法衔接等问题作出了解释性规定。总之，《解释》是贯彻落实新《行政诉讼法》的重大司法举措，能够与修改后的《行政诉讼法》同步实施，将有助于统一司法裁判标准，确保行政诉讼法的各项制度规定落到实处，为保障公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，解决行政争议，发挥更加积极重要的作用。

    记者：请您谈一谈在中央进一步推进深化司法体制改革的大背景下，为促进新《行政诉讼法》和《解释》的具体适用，最高人民法院将有哪些具体的部署和安排。

    李广宇：下一步，我们将继续加大对新《行政诉讼法》和司法解释的贯彻力度，推动人民法院行政审判工作向更高层次迈进。主要将在以下几个方面加强工作：一是向全国人大常委会专题汇报人民法院行政审判工作。全面总结近年来行政审判工作的基本情况、主要成绩和存在问题，接受全国人大常委会的审议监督，推动解决长期困扰行政审判健康发展的体制机制问题，更好地发挥行政审判在依法治国进程中的重要作用。二是继续推进行政审判体制改革。继续推动深化跨行政区划法院改革，关注北京、上海跨行政区划法院的运行与发展情况，继续探索充分利用铁路运输中级法院、铁路运输法院等现有司法资源管辖行政案件的可行方案。三是统一裁判文书样式和体例。修改后的《行政诉讼法》有许多创制性的规定，目前的裁判文书的许多样式已经不能继续沿用，需要重新修订后再行发布。四是加强案例指导。针对《行政诉讼法》创设的制度规范、新的诉讼类型，实施发布指导案例和典型案例，统一裁判标准。