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2024-02-22
星期四

《中国审判》2018.12 202 出版日期:2018-06-30

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美国少年司法系统的改革由谁主导?

文 | 美国爱达荷州最高法院行政办公室、州治安法官及全州少年司法法官 马克·A·英格拉姆

肯尼迪国家少年司法资源中心观护制度改革项目主任 卡里·哈普

编译 | 北京市海淀区人民法院劳动争议庭法官助理 叶亚楠

除法院之外,少年司法系统还涉及诸多主体,比如学校及儿童保护服务处等。本文主要讨论的是,居于独特地位的法院,将如何在少年司法这项涉及多方面的制度改革中起主导作用,同时还要确保在帮扶青少年方面产生积极作用。

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从历史上来看,少年司法体系并没有承担太多的内涵。当青少年进入这一体系之后,对大部分法院来说,对青年的职责以及长期的影响是什么,他们自身的认识也是十分有限的。如果我们只考虑最重要的部分,那么法院系统主要衡量结案率—有多少案件结案归档了,以及涉及的罪名是什么。直到最近,许多法院才稍稍关注到,一般惯例和个人的决定将影响到案件的管理,进而会影响公共安全的走向,但很少有法院会去系统地收集和分析这方面的数据。然而,少年法庭也逐渐意识到,他们对政策规定、审理程序以及相关具体做法的适用,会影响到他们承办案件中涉及的未成年人的处理结果。这样也逐渐产生一种认识,即法院不能在真空中行事。改革少年司法制度,需要多方参与者共同努力,法院在其中具有独特的领导作用。

少年司法系统中的责任分担

随着实践研究规模的不断扩大,法院越来越愿意出台政策措施,以降低再犯率,并对青少年施以其他积极影响。但实质上,法院的这种意愿难以独立实现,因为少年司法制度不是单一的制度系统,各独立机构与个人之间相互交叉错杂,每个机构、个体都很重要,都发挥着不同的作用。“少年司法系统”最狭隘的定义中,仅包括法官、执法者、检察官和缓刑官。但对其定义进行扩张时,该系统就会囊括所有可能会对青少年施加影响的角色,包含学校、滥用药物治疗机构、心理健康专家、儿童保护服务处、社区青年项目、当地政府领导,当然,还有儿童和他们的家庭。对这一系统的全面定义,为责任划定带来挑战,也为合作带来机遇,更会给青少年的生活带来巨大改善。

如何衡量制度成效?

长期以来,如何衡量少年司法制度的成效,一直是一项挑战。对此并没有标准定义,每个司法管辖区或各州必须制定自己的一套绩效指标来衡量少年司法成效。但是,这些绩效指标提供的信息实在有限。正如《什么是少年司法中真正重要的》一书的作者所述:这些非常宝贵的数据报告,指出了青少年犯罪和处置趋势的重大变化,但并未提供有关法院,特别是地方法院处理结果的具体信息,如是否实施观护或其他干预措施是否有效。关于国家和地方观护机构具体实践的信息很少,而观护系统中其他机构(如司法转处)就此方面的具体信息可能更少,这些信息比较重要,可以持续地评估多个维度的总体影响。

以下问题依然存在,“我们怎么知道犯罪制度中的具体实践做法,会给青少年带来积极影响还是消极影响?”理想情况下,少年司法制度的每个利益攸关方,都应对自己的政策和做法进行持续评估。他们不仅要保证质量,还要精益求精。总的来说,制度系统中的各方应该定期自省自查:我们是否能跟最有效的研究工作保持同步?我们是否能保持目前工作方案和具体做法的质量?如果接受了这种定期调查,就会被视为同时在理论和行动上承担责任。反过来,这将有利于获得社区、青年、家长、员工和制度系统中众多利益相关者的支持、信任及适量投资,他们能够创造安全、互助和积极的环境,使得青少年可以茁壮成长。

进行这样的调查,需要多个利害关系方的协作支持,更需要有捍卫改革的领导者来推动。制度的自我评估并非新生事物,正是因为领导者勇敢地迈出合作磋商的第一步,没有任其自生自灭,所有的努力进步、改革实践、完善过程和文件草案才能顺利开展。

法官是引领改革的捍卫者

少年司法改革的领导者可能来自任何定期参与青少年犯罪进程的个人或团体。然而,法院是拥有领导力的独特力量,少年法庭位于个人和相关组织最终汇合的交叉点。法官熟知制度系统中各主体的相互关系,并了解他们对青少年可能产生的影响。

虽然在法院控制之外,法官没有直接的权力来出台政策或措施,但他们凭借自己的地位、声誉和掌握的特定资源来施加影响,这对于涉及众多环节的改革工作至关重要。首先,人们响应法官们的号召。法官是有力的召集人,当法官要求某人出席会议时,很少有拒绝的情况出现。其次,人们倾向于积极响应法院所表达的关切。基于法官们的声誉和地位,司法意见和建议似乎被格外看重。法官还可要求人们提供完整、准确和及时的信息,以协助法院作出决定。这些需求可以包括:使用数据来说明决策影响个人的情况、衡量制度系统及其各个部分的工作情况。

与那些简单地命令别人去做并能按需完成的“权威”相比,没有权威的领导力需要特殊的技能。法官对前者相当擅长,但也需要发展“软领导力”,来对一些不需要强制遵守的事项进行引导。例如,在整个少年司法制度系统中宣扬责任制文化和自我评估文化。多方制度系统中,任何持久而显著的变化都是以自愿选择而非命令的方式发生。如果邀请各方参与合作,应呼吁大家共创制度成果,既有可能显著改善青少年发展状况,又能传达对公共安全和社会责任的合理关切。此外,这一过程需要真正同心协力,任何有意义的改善将取决于协作合力,而不是单个参与者的相对实力。

要联合所有关键的合作伙伴,促使他们坐下来进行协商,法官是重要的组织力量。同时,法官也是这一制度系统的组成部分,而且往往也是少年司法制度改进的倡导者。法官需要在这些互动中充分参与,但不应尝试推动这一过程,因为既是倡导者又是推动者会形成一种冲突。在这一过程中,推动者需要了解少年司法制度中存在的问题,但应该独立于任何当地的参与力量。

观护制度评估:一种自我评估的合作方法

《观护评估指南》中描述了一种可由法院推动和倡导的合作式自我评估的方法,即观护制度评估。在《关注责任:少年法庭和观护的最佳实践》一文中,其作者指出:

青少年观护能够对少年司法程序中各个阶段的决策和服务产生影响,从而可能确保从程序开始到结束的所有阶段都强调责任。

在少年司法制度中,观护部门及其运作制度就像一辆承载着最多青少年的“车辆”,应当予以重点关注。“车辆”行驶的制度“道路”同样重要,也必须考虑在内。通过识别或绘制少年犯罪流程中的每个关键决策点来确定:

1)谁为青少年作出相关决定;

2)作出决定所依据的标准和信息;

3)这些决定将带来什么行动或结果。

有了这些信息,无论在观护部门的内外领域,青少年在这个司法制度的成长历程中将会有愈加明显的进步空间。

由罗伯特·F·肯尼迪国家少年司法资源中心率先采用的“观护制度评估”程序是由罗伯特·肯尼迪儿童行动团领导的,在过去的十年里,通过主动协助、参与司法管辖区,他们希望将实践和有效的研究工作相结合,以减少累犯,改进其他青少年工作成果。主要采用结构化框架评估观护制度的所有关键领域:元素A:行政;元素B:感化监督;元素C:机构内部和机构间工作流程;元素D:质量保证。

采用系统性和协作性的方式,观护制度评估需要多方参与,包括少年法庭法官、检察官、辩护律师、青少年矫正机构、缓刑官和业务专业化法庭等。这些合作方组成评估领导小组,确保观护部门和法院实现共同的目标和工作成果。领导小组旨在统一整个系统的实践操作以实现上述目标,利用数据来进行计划和资源决策,并取消机构间无效和低效的工作流程。

路易斯安那州杰斐逊教区通过参与一个有效的评估程序,在观护制度内确定了70项改进建议。在改革的重点领域中,更加注重数据收集和分析,明确制度目标,将缓刑官员的行动与实现这些目标相结合,并改进其筛选和评估过程。

杰斐逊教区少年服务处记录了在实施上述建议举措之后,五年内取得的少年司法制度成就。关岛地区开展的一次评估,促使总检察长办公室通过运用风险筛查工具,将每年700个少年案件减少50%。而在爱达荷州,一名法官最近发起了一项双向评估,其结果将用于全面了解当地观护制度的整体情况。

结论

当今时代,司法制度信任度持续下降,公民迫切需要诚信可靠的国家机构,法院有机会和责任考虑采用有效方法,评估司法制度运行效率,单向输出数据的日子即将结束。每个司法管辖区最终都将面对三个选择:一是继续正常运行,希望青少年得到有效的司法服务;二是当负面焦点出现时,自发地说明政策和做法;三是自觉主动进行自我评估,确保一切举措都是公正、无害,有助于改善青少年生活的。司法制度的设计运作是为了实现社会利益的最大化,所以我们希望第三种选择成为全国各州和地方法院的发展趋势。


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