以南京铁路运输法院行政案件集中管辖为样本

文 | 南京铁路运输法院课题组

一、南京地区跨区划集中管辖行政案件的背景

1990年10月1日实施的《行政诉讼法》规定，行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。由于司法管辖区和行政管辖区重合，法院在审理行政案件时，容易受到地方保护和不当干预，一定程度上影响了当事人的诉讼权利和司法公信力。党的十八届三中全会提出：“探索设立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”党的十八届四中全会进一步提出：“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。”最高人民法院发布的“四五改革纲要”提出，以科学、精简、高效和有利于实现司法公正为原则，构建普通案件在行政区划法院受理，特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局。将铁路运输法院改造成为划行政区划法院，主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品案件等易受地方因素影响的案件。2015年5月1日起，修订后的《行政诉讼法》正式施行，该法规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区划管辖行政案件。这一规定为跨行政区划集中管辖行政案件提供了法律依据。2015年12月，最高人民法院作出批复，同意依托南京铁路运输法院（以下简称“南铁法院”）在南京地区实行跨行政区划集中管辖行政案件。在南京市委、市政府以及南京市中级人民法院的关心支持下，南铁法院新设4个行政审判庭，核定了相应的领导职数，从南京中院和各基层法院遴选了行政法官，并按照专业化审判的要求，对4个行政庭进行专业分工，实行专业化审判。2016年3月28日，南京中院下发通知，决定从2016年4月1日起，原应由南京各基层法院受理的一审行政诉讼案件，统一由南京铁路运输法院集中管辖。

二、跨区划集中管辖运行情况及主要特点

（一）案件审理情况

2016年4月1日至2017年12月31日，南铁法院共新收各类行政案件3785件，审结3242件，结案率为85.65%。从案件类型来看，数量较多的依次是城建类占27.6%、公安类占14.7%、人力资源和社会保障类占11.7%、市场监督管理类占9.8%、国土资源类占8.9%。从被告层级来看，以南京市市级机关为被告的占30.6%，以各区级机关为被告的占50.1%，以乡政府（街道办）为被告的占15.9%，以外市行政机关（省级机关作为复议单位）、高等院校为被告占3.4%。从结案方式来看，撤诉占25.3%，按撤诉处理占5.6%，驳回起诉占31%，判决占37.6%，其他方式结案占0.5%。

（二）主要特点

1.坚持依法推进，确保改革方向正确。南京市开展跨区划集中管辖试点，贯彻了党的十八届三中、四中全会精神，也是对新《行政诉讼法》确立的诉讼管辖制度的落实，对于坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设具有重要意义。

2.坚持问题导向，着力破解司法难题。当前，影响行政诉讼司法公正、司法公信的外部因素主要是地方保护和行政干预，内部因素主要是提高案件质量的工作机制尚不完善，与人民群众的司法需求仍有距离。南京市推进跨区划集中管辖行政案件，外部在“跨”字上做文章，通过完善诉权保障、坚持合法性审查，着力推动“去地方化”；内部在“专”字上下功夫，不断完善审判专业化等工作机制，以高质量的审判回应人民群众的期待，提升司法公信力。

3.坚持统筹推进，综合实施配套改革。南京市没有采取“小步走”的做法，而是一次性将全市11个基层法院的行政案件全部集中管辖，为深化改革提供了实践基础。同时，将集中管辖与跨行政区划法院建设相结合，统筹推进立案登记制、司法责任制、专业化审判等各项改革，扩大了改革的广度和深度，为基层法院跨行政区划改革提供了实践样本。

4.坚持低成本集约化，着力提升改革效果。南铁法院坚持低成本、集约化。例如，遴选的8名行政法官只占11个基层法院行政法官总数的不到四分之一，对各基层法院不造成冲击。除集中管辖行政案件外，南铁法院还集中管辖南京8个区的知识产权案件，而编制数仅从46人增加到56人，审判资源不足。南铁法院成立了审判协同管理办公室，把各项综合保障工作全部纳入其中，实行扁平化管理，以较少的投入获得了较大的产出，最大限度提升了改革成效。

三、跨区划集中管辖行政案件的成效研究

南铁法院课题组设计了调查表，调查内容涵盖当事人的诉讼经历、诉讼便民、诉权保障、排除干扰、审判质量、法官司法能力以及对集中管辖的总体评价等。此次调查共发放问卷179份，其中行政相对人58份、行政机关64份、诉讼代理人67份，并实现了全部回收。同时，分别召开了原告、行政机关、律师、人民陪审员和行政法官代表参加的3场座谈会，并对集中管辖前后的审判质效数据变化进行了分析。从调研情况来看，集中管辖成效主要体现在以下几个方面：

1.彻底解决诉权保障问题。集中管辖后，南铁法院开门收案，集中管辖一年受理的案件比集中管辖前的2015年上升20.4%，占江苏全省法院同期一审行政收案数的16.25%，没有收到一起因立案而引发的投诉。在回答“与集中管辖前相比，您对立案工作的看法是—”时，65%的原告选择“有案必立，没有障碍”，27.5%的原告选择“诉权保障比较到位”，合计占92.5%，无人选择“门槛太高，立案困难”，行政案件“立案难”问题已经成为“过去时”。

2.破除干扰的效果较为明显。跨区划管辖走出了司法“去地方化”的第一步，打破了诉讼“主客场”。很多行政机关在座谈中表示，集中管辖改变了他们的传统观念，将更多的时间和精力放在应诉和提高执法水平上来。法院与行政机关之间的沟通更多是听取行政机关介绍案件背景和专业考量，共同商讨纠纷化解方案，没有发生过违法干预审判的现象，更没有行政机关通过开协调会、发文件等形式对审判工作下指示、提要求的行为，排除干扰的效果十分明显。在回答“与集中管辖前相比，公正性是否有提升”时，63.4%的原告、69%的行政机关、52.1%的诉讼代理人认为“有较大提升”，选择“变化不大”和“公正性下降”的比例合计只有4.87%。

3.充分发挥促进依法行政的作用。集中管辖前，行政诉讼案件分散在南京11个区，不同区县的行政机关存在对同一问题执法尺度不统一的现象。集中管辖后，实行专业化审判，同类案件的裁判尺度得到统一。南铁法院共判决行政机关败诉案件297件，一审败诉率9.16%，通过案件审判对行政行为进行纠偏，提升了集中管辖区域内的行政执法水平。此外，南铁法院先后组织业务骨干为行政机关授课20余场，依法参与城建重大项目的社会稳定风险评估，就行政机关出庭应诉、工伤保险规范性文件审查等提出33份司法建议。一些行政机关在实施涉及民众重大利益的行政行为之前，也会先向南铁法院进行通报。行政机关在回答“集中管辖对推进行政机关依法行政的作用”时，78.6%认为“作用很大”，21.4%认为“有一定的作用”，没有人选择“作用不明显”或“有负面作用”。

4.审判质量效率明显提升。课题组选择了改判发回重审及撤销裁定率、审限内结案率、一审服判息诉率等重点审判质效指标，分别对应评价案件质量、效率和效果，对集中管辖前后的指标数据变化进行对比分析，统计期间为2016年4月1日至2017年7月30日，前后共15个月。从质量指标来看，改判发回重审及撤销裁定率3.51%，比2015年南京市基层法院的数据下降了4.52个百分点；从效率指标来看，审限内结案率93.8%，比2015年提高了9.5个百分点；从效果指标来看，一审服判息诉率62.7%，比2015年提高了4个百分点。从上述指标可以看出，集中管辖推动了包括专业化审判、繁简分流、审判资源集约利用等机制创新，促进了裁判尺度的统一，方便了上级法院对口监督指导，提升了案件质量。

5.法官职业化和专业化深入推进。集中管辖前，行政案件分散在各基层法院，数量分布差异较大。各基层法院的行政审判人员数量和稳定性也各不相同，制约了法官专业水平的提高。集中管辖后，案件数量大幅增加，类型更加丰富，为专业化审判提供了案件基础、人才基础和实践基础。目前，南铁法院已经形成了一支相对专业且稳定的行政审判人才队伍，为下一步发展打下了基础。

6.改革的外部环境更加优化。在回答“对行政案件集中管辖的总体评价”时，有75.6%的原告、90.5%的行政机关和83.3%的诉讼代理人认为“很有意义，希望进一步深化”。在南铁法院受理的案件中，有100多件南京市外当事人作原告的案件，这些案件经过了省级行政机关的复议，根据《行政诉讼法》规定，既可由最初作出行政行为的机关所在地法院管辖，也可以由复议机关所在地法院，即南铁法院管辖。这些原告放弃本地法院而选择到南铁法院起诉，充分表明了当事人对跨区划集中管辖打破诉讼“主客场”的期待。

7.铁路法院自身发展得以加强。在移交地方之前，南铁法院仅审理涉铁路案件，数量少、类型单一，而且人员老化、物质装备差，职能作用发挥有限。依托跨区划集中管辖，南铁法院从一个铁路系统的法院转型为跨行政区划法院，从每年受案不足200件发展到目前每年新收各类案件超过4000件，办公办案条件极大改善，保障水平大幅提高，干警年龄结构、学历层次大幅优化，一个新型的跨行政区划法院已初具雏形。

四、跨区划集中管辖存在的问题分析

1.司法公正与“两便原则”难以兼顾。在回答“与集中管辖前相比，到铁路法院诉讼是否方便”时，合计有45.4%的被调查者认为“很方便”，36.4%认为“比较方便”，行政机关和诉讼代理人满意率较高，原告较低。南铁法院位于南京主城区，对一些僻远郊区的当事人难以落实“两便原则”。

2.案件集中与人员分散不相适应。优质审判资源并未随着案件集中而集中，绝大部分行政审判力量仍留在原法院。集中管辖前，南京各区法院行政庭共有法官32人，目前仅有8名选调到南铁法院，大部分转到其他审判岗位，造成优质行政审判资源的浪费，也影响了一些法官的职业发展。在回答“目前铁路法院应做哪些改善（多选题）”时，虽然不同被调查者的关注点有所不同，但选择“引进更多法官，壮大审判队伍”的比例均较高，合计占28.5%。

3.理想目标和现实条件不尽匹配。“去地方化”有利于法院依法独立公正行使审判权，而地方支持又是各项改革顺利推进的重要保证。集中管辖前，地方党委、政府会参与行政争议协调化解。集中管辖后，原依托当地党委、政府建立的矛盾化解机制不复存在，11个区的官民矛盾全部集中到南铁法院，行政争议出口不畅，不利于争议的实质化解，“去地方化”的改革目标和“地方支持”的现实要求之间的矛盾难以消解。

4.司法能力与工作要求仍有差距。行政审判领域宽、法律法规庞杂、专业性强，对法官的专业素养提出了很高要求。由于选调的法官来自不同法院，总体较为年轻，专业背景、工作经历、工作习惯都存在一定的差异，政治意识、大局意识、群众观念、工作方法等方面仍有不足，与跨区划管辖的要求仍有一定差距。

五、提升跨区划集中管辖成效的建议

1.优化顶层设计，深化改革试点。目前，在推进省以下人财物统一管理体制的情况下，要尽快厘清跨区划法院与地方的关系。对具备条件的法院，可以逐步扩大集中管辖的范围，打破市级层面的地域限制，在更大范围内跨区划受理行政案件。同时，加强配套的审级制度改革，明确一审、二审、再审法院的设置和分工，彻底打破诉讼“主客场”。

2.提升司法公信，回应人民期待。要树立正确的行政审判理念，处理好维护相对人合法权益和促进依法行政的关系，高度重视行政争议实质化解，真正让人民群众看到法治的进步，在每一个行政案件中感受到公平正义。

3.创新工作机制，提升审判能力。在资源配置方面，要将审判资源向一线倾斜，探索协同化管理机制，内部推行扁平化管理。充分利用律师协会、高等院校等外部资源，开展纠纷排查化解、课题研究。在规划、资源、税务等专业性较强的领域探索建立专家辅助人制度。强化诉讼引导和法律释明，积极开展巡回审判，为群众诉讼提供更多便利。

4.强化工作合力，助推依法治国。法院和行政机关都是国家权力架构的组成部分，接受党的集中统一领导，在推动依法治国过程中有共同的目标和责任。要加强法院与行政机关的良性互动，通过专题调研、联合调研等方式，共同解决行政执法和行政审判中的问题。法院可以通过以案说法、邀请旁听庭审等方式，帮助行政机关提高执法水平和应诉能力。针对审判中发现的问题，及时发出司法建议，促进行政执法规范化。大力推进行政负责人出庭应诉工作，为负责人出庭提供必要的便利，提高出庭应诉率。

5.打造过硬队伍，强化使命担当。推进跨区划集中管辖改革，尤其要注意登高望远，改革之初就应当亮出旗帜，确立最高目标，引领正确方向，增强跨区划法院和法官的责任感和使命感，增强队伍的向心力和凝聚力，打造一支讲政治、勇担当、重团结、创一流的法官队伍，成为推动改革的中流砥柱。

6.理顺管理关系，加大工作支持。目前，全国铁路法院改制进程各不相同，情况差异很大，虽然都具有跨区划的天然优势，但由于历史形成的原因，在人才储备、思想观念、管理模式等方面还不能很快适应改革要求。铁路法院管辖区与行政区相分离，自身调动资源的能力有限，需要上级法院帮助理顺管理关系，在优质人才调配、员额法官比例等各方面给予大力支持。铁路法院也要积极创造条件，充分发挥主观能动性，探索出一条有基层特色的跨区划集中管辖之路。