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2022-08-16
星期二

《中国审判》2017.27 181 出版日期:2017-09-25

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环境司法的功能、理念与目标

文 | 最高人民法院党组副书记、副院长,第三巡回法庭庭长 江必新

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对我们每一个人来说,生态环境保护都不是一个陌生的词汇。在古代,我们的祖先很早就认识到了生态环境保护的重要性,“天地者,万物之父母也”,“地者,万物之本源,诸生之根苑也”,“子钓而不纲,弋不射宿”,“竭泽而渔,岂不获得?而明年无鱼;焚薮而田,岂无获得,而明年无兽。”这些质朴的语言,都蕴含着尊重自然、顺应自然、保护自然的重要思想,人与自然和谐共生的理念是我们中华文明的重要组成部分。

然而.令人痛心的是,近年来,在发展经济的过程中,一些地方没有能够正确认识和处理保护生态环境和发展经济的关系,片面追求经济效益,在生态环境方面付出了巨大的代价,不断恶化的生态环境已严重制约经济社会的可持续发展,甚至威胁到人民群众的生命健康,良好的生态环境成为老百姓的一项核心诉求,能否实现生态环境的持续改善成为检验执政能力的重要标尺。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态环境保护,将生态文明建设纳入五位一体总体布局,创造性地提出了绿色发展理念,出台了一系列重大决策部署,生态环境恶化的局面得到了初步扭转。正如习近平总书记所指出的那样,我们坚定不移推进生态文明建设,推动美丽中国建设迈出重要步伐。应当说,在这个伟大的进程中,环境司法发挥了不可或缺的保障作用。

讨论如何通过司法手段保护生态环境这个话题,必须先明确什么是法律意义上的生态环境。《环境保护法》第二条规定,环境是指“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”从法律规定不难看出,法律意义上的生态环境范围非常广泛,与我们每一个人的生产、生活密切相关。

在保护生态环境方面,国家专门的环境行政主管部门负有重要责任。但司法对保护生态环境的保护作用不可替代也不容忽视。司法保护生态环境的功能主要体现在以下四个方面:

第一个功能是打击危害国家生态安全的犯罪行为。生态安全是一个国家赖以生存和发展的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态。我国在2000年发布的《全国生态环境保护纲要》中,第一次明确提出了“维护国家生态环境安全”的目标。根据刑法的规定,对于严重违反法律规定危害国家生态安全构成污染环境罪、盗伐林木罪、非法狩猎罪等相关犯罪的,应当追究行为人的刑事责任。人民法院通过严惩破坏生态环境的重大犯罪,震慑潜在的破坏生态环境分子,有效维护国家生态安全。

第二个功能是救济人民群众的环境权益。很多生态环境破坏行为都直接损害了人民群众的人身健康和财产安全等权益。向人民法院提起民事诉讼是人民群众寻求权益救济的重要途径。人民法院查明案件事实,妥当适用法律规定,依法判决破坏生态环境的行为人承担修复环境、赔偿损失等民事责任,依法维护了人民群众的各项环境权益。

第三个功能是保障和监督行政机关履行生态环境保护职责。在我国,环境治理由各级政府主导,相关环境行政主管部门担负着自然资源开发、监管和生态环境保护、治理的重要职责,立法也赋予其相应的行政执法权力。而在执法的过程中,可能会有企业、公民认为环境行政主管部门的行为违反了法律的规定,进而向人民法院提起行政诉讼,就是老百姓所说的“民告官”。人民法院通过审理这类行政案件,监督环境行政主管部门依法履行生态环境保护职责,纠正行政机关的行政违法或不作为,从而使各项生态环境保护法律和行政法规真正落到实处。

第四个功能是推动生态环境保护法律规范的完善。人民法院是法律的直接适用者,能够通过审判实践发现当前施行的法律法规存在问题和不足,从而推动立法机关完善立法。近年来,最高人民法院先后参与了《民法总则》《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《海洋污染防治法》《核安全法》等与生态环境保护和绿色发展密切相关的法律和行政法规的制定,从司法角度为加强科学立法、民主立法,提高立法质量建言献策,作出积极贡献。

在笔者看来,环境司法有以下几个特点:

第一,涉及法律关系的复杂性和多维性。我们知道,司法是适用法律调整各种社会关系的过程。而环境司法所调整的社会关系尤为复杂。例如,村民之间为林地的使用权发生争议涉及物权法律关系;用能单位与节能服务公司签订能源管理合同涉及合同法律关系;企业排污导致他人人身财产损失涉及侵权法律关系;环境行政主管部门对违法排污企业作出处罚涉及行政法律关系;国家对造成重大污染事故的责任人追究刑事责任涉及刑事法律关系等。同时,与一般常见的权利主体与义务主体的单一法律关系不同,环境司法涉及的法律关系主体具有多维性。例如,一般的买卖合同法律关系是单一的,仅仅涉及卖方和买方。而按照法律的规定,采矿权的转让必须经过国土资源主管部门的审批。因此,在采矿权转让的合同中,法律关系除了涉及买方和卖方外,还涉及国土资源主管部门,因此它的法律关系是多维的。

第二,涉及利益主体的广泛性和多极性。环境司法需要面对广泛利益主体的不同诉求。这些主体包括作为整体的全人类以及国家、社会、不同地区、不同类型的法人、社会组织以及个人等等,甚至包括未来的子孙后代,也就是我们常说的“代际利益”。这些利益主体之间的不同诉求必然导致巨大的矛盾和冲突,集中体现为经济发展与环境保护的矛盾,个人利益与公共利益的矛盾,局部利益与整体利益的矛盾,以及当前利益与长远利益的矛盾等。

第三,较强的专业性和技术性。法律是一门专业科学,环境司法除了需要法律专业知识外,还需要具有环境自然科学知识,需要从专业技术的角度查明案件的事实,并对诸如损害行为与结果之间是否存在因果关系,损害的程度如何认定以及受损生态环境如何修复等问题作出评判。而这些专业技术知识,法官是相对欠缺的。这一方面需要法官加强专业技术知识的学习,另一方面也需要鉴定机构、技术专家帮助法院作出专业判断。瑞典法院常设了专业法官参与案件审判,专门负责专业技术问题;澳大利亚新南威尔士州的土地与环境法院也专门设置了具备环境专业知识的委员处理专业技术问题。

第四,司法过程的能动性与主动性。能动司法的含义,在于要求法官不仅仅消极被动地坐堂问案,还应当在司法制度的框架内,充分发挥司法智慧,通过审判及调解,有效解决社会各种复杂的纠纷和案件,实现司法的社会效果和法律效果的统一,努力做到“案结事了”。环境资源案件涉及不同利益主体的各异诉求,原、被告双方当事人的经济实力、诉讼能力往往不对等;能够证明环境损害实际发生的证据难以保存或者固定,往往转瞬即逝;损害行为与结果之间的因果关系比较复杂,难以判断。这些都决定了人民法院要改变传统司法审判的被动性和中立性,积极主动地行使职权,依法查明事实,准确适用法律,妥当协调各方利益,切实维护人民群众环境权益。

环境司法的这些特征,要求我们必须突破传统思维,加强顶层设计,构建环境司法的专门理论和制度体系。20146月,最高人民法院设立环境资源审判庭,开始全面推进、指导全国环境资源审判工作。3年来,最高人民法院制定颁布了12个指导意见、司法解释等重要司法政策性文件,指导全国法院受理并审结了48万多件环境资源各类案件,推出了一批典型案例指导司法实践。基于上述特征,人民法院审理环境资源案件必须树立新的司法理念:

一是绿水青山就是金山银山。习近平总书记提出的“两山理论”,生动形象地表达了我们党和政府大力推进生态文明建设的鲜明态度和坚定决心,也是环境司法的指导思想。环境司法所处理的一系列矛盾中,最突出、最核心的无疑是经济发展与生态保护的关系。人民法院落实“两山理论”的举措,主要体现在处理具体案件中秉持分类施策的指导思想。所谓分类施策,就是结合我们国家国土功能区的划分确立不同的裁判思路。对于优化开发区域、重点开发区域内的环境资源案件,在依法保障环境权益的情况下,要允许合理利用环境容量发展经济,在不突破生态环境底线的基础上保障企业正常生产经营。对于限制开发和禁止开发区域,特别是对于具有水源涵养、水土保持、防风固沙等重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区,以及自然保护区、风景名胜区等区域内的案件,将资源消耗上限、环境质量底线和生态保护红线等作为裁判的重要因素综合考量,适当限制当事人意思自治,严格保护环境公共利益和国家生态安全。在具体案件的审理中,人民法院还充分考虑到企业生存和发展的需要,采取适当的裁判措施尽量避免企业因诉讼而关闭,损害经济的健康发展。例如,江苏省高级人民法院在泰州“天价环境公益诉讼案”中,判令污染企业承担环境修复责任的同时,允许企业以技术升级改造费用抵扣部分修复费用,既实现了生态环境修复的目标,又兼顾了企业的现实困难,实现了经济发展和环境保护的有机统一。

二是职权法定与多元共治。生态环境的改善依赖于现代化的环境治理体系。而推进生态环境治理体系和治理能力的现代化是一项系统工程,需要多元化的治理主体通力合作、密切配合,形成合力。作为环境治理体系的重要一环,人民法院既要在法律制度设定的框架内依法行使审判职权,又要积极推动与立法机关、公安机关、检察机关、环境行政主管部门等其他部门协作,构建执法协调机制。同时,为适应人民群众对环境纠纷解决方式的多样性需求,还要建立健全环境资源多元纠纷解决机制,推动完善仲裁、行政调解、人民调解、行业调解以及商事调解等非诉纠纷解决机制。特别是考虑到环境司法涉及法律关系的复杂性与主体的广泛性,尤其要强调纠纷的“一站式”解决,切实减轻诉讼负担。从具体措施上看,2014年,最高人民法院与民政部、环境保护部联合下发《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》,针对人民法院审理环境公益诉讼案件需要查询社会组织基本信息、调查取证以及组织修复生态环境等方面的协调配合问题,共同对地方各级人民法院、民政部门和环境行政主管部门提出要求。2016年,最高人民法院下发《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》,要求各级人民法院运用多种方式,让包括环境资源案件在内的矛盾纠纷更多地通过非诉解纷渠道解决,提高非诉讼纠纷解决方式的效力和权威性。

三是维护个体权益与维护公共利益并重。根据我国法律的规定,公民的主要民事权利包括人身权和财产权,这是受法律严格保护的。通风权、采光权等环境权益同样受到法律保护。这些都属于公民私人权益的范畴。与个体利益相对,清洁的空气、干净的水源、良好的景观等环境公共利益,对我们每个人也都很重要,但由于没有法律的明确规定,导致长期以来破坏公共环境的行为无需担责,形成了所谓“公地悲剧”。为解决这一问题,《民事诉讼法》《行政诉讼法》修订增加了环境民事公益诉讼制度和行政公益诉讼制度。其中,民事公益诉讼是指符合一定条件的社会公益组织、检察机关和法律规定的机关为保护环境公共利益,要求破坏生态环境者修复环境、赔偿损害而提起的诉讼。行政公益诉讼是指检察机关针对环境行政主管部门违法行使职权或者不作为提起的督促行政机关及时纠正错误行政行为,依法履职的诉讼。公益诉讼制度的建立是我国诉讼制度的重要发展。例如,企业排污污染了水库并造成鱼苗死亡,养殖户可以起诉污染企业请求赔偿鱼苗经济损失,维护其个人财产权利;社会组织或检察机关可以向污染企业提起民事公益诉讼请求修复受污染水体,维护公共利益。这样就通过公益诉讼与私益诉讼两种诉讼形式,共同实现了对环境权益的全方位保护。近年来,全国法院审结了不少环境公益诉讼案件,其中包括腾格里沙漠环境污染系列公益诉讼案、泰州“天价”环境公益诉讼案、德州大气污染公益诉讼案等具有标杆意义的重大典型案件,依法追究了污染者的法律责任,回应了人民群众对良好公共生态环境的诉求。

四是严格执法与创新审判方式。严格执法,顾名思义就是要严格执行法律的规定,依法独立公正审理案件。要做到这一点并不简单。从1979年《环境保护法(试行)》颁布至今,我国已经形成了以《环境保护法》为环境基本法,以《海洋环境保护法》等30多部生态环境保护法律为单行法,并由多部环境保护行政法规,以及相关环境保护标准共同组成的生态环境保护法律体系。另外,还有一些法律虽然不是专门为保护生态环境制定,但其中的一些条款与生态环境保护密切相关。例如,20173月出台的《民法总则》在第九条规定了“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境”,把绿色原则确立为民事活动的基本原则。《侵权责任法》规定了环境污染侵权责任。《刑法》也规定了一系列关于破坏生态环境的犯罪。法官必须掌握这些纷繁复杂的法律规定,正确认识法律之间的效力层级,严格按照法律规定来审理案件。例如,我国民事诉讼的举证责任的一般原则是“谁主张谁举证”。在普通侵权责任案件中,主张受到损害的原告应当就侵权行为与损害结果之间的因果关系承担举证证明责任。但根据《侵权责任法》第六十六条的规定,环境侵权中的这一举证责任应由被告承担。这被称为“举证责任转移”或“因果关系推定”原则,是专门就环境侵权的例外规定,体现了法律对环境受害人的倾斜保护。例如,果农不需要证明果树减产和排放烟尘之间的因果关系,因为法律已经推定了因果关系的成立。如果企业认为他排放烟尘与果树减产无关,那企业必须提供充分的证据证明污染与损害不存在因果关系。又如,《自然保护区条例》第二十六条规定了禁止在自然保护区内采矿。法院在审理相关案件中,即使当事人对合同效力没有提出异议,法官也应当依据查明的事实,基于保护环境公共利益的需要,依法确认合同无效。

近年来,随着生态文明建设的不断深化,排污权、碳排放权、用能权、用水权等新类型环境权益不断出现,环境司法涉及的案件类型不断增加,出现了很多新类型的案件。例如,涉及绿色金融的案件、涉及生物多样性保护的案件、涉及碳排放交易的案件以及涉及省级政府按照《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》提起的生态环境损害赔偿诉讼案件等。这些案件有的目前还没有专门法律可以作为裁判依据,也没有成熟的先例和审判规则可以作为遵循,要求审判人员根据环境案件的特点,积极探索审判方式,创新裁判规则,从而实现对案件的妥善处理。

五是注重预防与修复为主。注重预防,就是指要通过环境司法尽力避免生态环境破坏行为的发生或者扩大。生态环境一旦被破坏,往往需要耗费大量的时间、人力和物力去修复,甚至是无法修复。例如,土壤和地下水的修复目前还属于世界性难题。如果导致物种灭绝,更是不可逆转。所以,我们绝对不能再走“先污染后治理”的老路,预防才是根本。在我国现有的制度体系下,预防主要是由行政机关通过落实建设用地规划制度、环境影响评价制度、排污许可证制度、“三同时制度”等相关制度实现,而一旦案件诉讼到法院,则往往意味着破坏生态环境的后果已经发生。但环境司法同样发挥着预防环境损害发生和扩大的功能。一是按照风险预防的要求,在法律框架范围内允许对尚未发生但具有破坏生态环境重大风险的违法行为提起诉讼。例如,《侵权责任法》规定了停止侵害、排除妨碍、消除危险的责任承担方式。只要行为人正在从事破坏生态环境的行为,就可以通过起诉请求其承担相应责任,以避免损害结果的发生或扩大。民事公益诉讼制度也规定了原告可以针对有损害社会公共利益重大风险的污染行为提起诉讼。二是通过行政案件包括行政公益诉讼案件、非诉执行案件的审理和执行,依法保障、监督环境保护主管部门依法履行职责,严格按照法律规定落实各项监管措施,避免环境损害结果的发生。三是运用行为保全、先予执行的诉讼保全措施预防环境损害后果的发生。

修复为主,就是指环境司法应以修复受损生态环境为主要目标。具体而言主要采取以下两项措施。一是将修复环境作为判决的基本责任方式,凡是受损的生态环境客观上可以修复的,均应依法判决污染者修复环境。同时,人民法院还可以在判决中说明,如果被告不按照判决履行修复责任,那么就必须按照修复方案承担相应的费用。为了明确修复责任的具体内容,人民法院一般还要求制定具体修复方案,包括责任主体、修复目标、技术方案、时限和步骤、投入预算、验收目标和监督方案等。一些法院还探索将修复方案作为判决书的附件,使得被告的修复责任更加明确便于执行。二是充分运用替代性修复方式。对于无法完全修复或已经自净的生态环境,允许当事人进行替代性修复。例如,违法排污造成了大气污染,但由于空气具有流动性,在法院判决的时候受到污染的空气已经自净了,这是否意味着责任人就不需要修复了呢?答案是否定的。这时候法院就可以判决当事人进行植树、从事环境公益劳务等,实现一定区域内整体生态功能的改善。

为了实现上述理念,新时期的环境司法需要实现以下四个目标:

一是职能化目标。一段时间以来,环境资源案件没有被作为一类单独的案件类型,所涉及的各类案件往往被归类为普通的刑事、行政、民事案件,并由相关审判部门在各自业务范围内分别审理。例如,因违法排污构成刑事犯罪的,由刑事审判部门审理;因污染受到损害提起民事诉讼的,由民事审判部门审理;因不服环境行政主管部门行政处罚提起行政诉讼的,由行政审判部门审理。环境资源案件在审判理念、裁判规则上与一般刑事、行政、民事案件存在较大差别,按照传统的审理模式显然不足以实现环境司法职能化的目标。这就要求我们必须成立专门的审判机构,组成专业的审判团队来集中审理环境资源各类案件。经过3年多的努力,包括最高人民法院在内,全国各级法院共设立环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭共计956个。有18个高级人民法院、149个中级人民法院、128个基层人民法院已经实现了环境资源刑事、民事、行政案件的集中归口审理。其中,作为世界上唯一一家在最高法院设立的环境资源审判专门机构,最高人民法院环境资源审判庭已经实现了环境资源民事、行政案件“二合一”归口审理。从2017年开始,第三巡回法庭开始探索实行环境资源刑事、民事、行政案件“三合一”归口审理。

二是专业化目标。环境司法具有的专业性特征要求我们应当实现审判的专业化。环境司法的专业化主要包括两个方面:一是提升生态环境保护法律专业水平,实现法律知识的专业化;二是提升生态环境自然科学专业水平,实现自然科学知识的专业化。为了实现这一重要目标,最高人民法院积极采取各项措施,努力培养一支既精通法律又熟悉环境专业知识,既能审理案件又能开展理论研究,既了解国内立法司法情况又具有国际视野的专业审判团队。2015年,最高人民法院成立环境资源司法研究中心,建立环境资源审判专家库,聘任65位专家学者以及资深法官构建智力储备平台。最高人民法院环境资源审判庭还依托高校的丰富资源,先后在中国人民大学、武汉大学、天津大学设立了研究基地,在全国15家中、基层法院设立实践基地,为环境司法的专业化提供了有力智力支持。3年来,最高人民法院举办了3期全国法院环境资源审判业务培训班,对全国600余名法官进行专业系统培训;还采取“走出去、请进来”的方式,选派法官赴英国、德国、法国、美国、澳大利亚等先进国家学习交流,邀请国外专家学者来华授课,努力借鉴国外的先进经验,有力地推动了环境司法的专业化发展。

三是客观化目标。客观化,就是要让法院审理案件查明的案情、作出的评判以及最终的判决能够最大程度符合客观事实,符合自然规律。客观化主要有两层含义。第一层含义是实现科学意义上的客观,这集中体现在环境资源审判的案件事实查明特别是因果关系的认定和损害结果的判断方面,其核心是解决“鉴定难”“鉴定贵”的问题。按照传统的做法,专业技术问题一般委托鉴定机构进行鉴定。但是鉴定成本高、周期长,有的问题由于现有科学技术的限制无法鉴定。针对这个问题,最高人民法院与最高人民检察院、司法部联合发布《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》,为构建科学、公平、中立的环境资源鉴定评估制度,保证鉴定机构的专业性、客观性起到了很好的推动作用。同时,还鼓励支持技术专家参与诉讼,由技术专家对专业事实问题作出判断。从具体做法来看,有的法院探索让技术专家作为人民陪审员参加案件的审理;有的法院探索由当事人申请专家辅助人;有的法院成立专家咨询委员会或者专家库,在案件审理中直接选取专家为审判人员提供咨询意见。

第二层含义是实现案件审理的公正客观。在一些环境污染案件中,污染物在被排放之后,往往随着空气、水流流动到别的区域,从而引发跨行政区划的污染。而少数地方为了保护本地经济的发展,可能影响法院在处理污染案件,特别是涉及外地受害人的案件时作出公正客观地判决,形成案件审理的“主客场”问题。这些因素促使我们必须改变现有的按照行政区划案件管辖模式,实行环境资源案件按照流域、生态功能区划等跨行政区划管辖。近年来,最高人民法院指导全国各级法院根据本辖区生态环境保护的需要,探索案件管辖制度的改革。目前来看,这项改革制度取得了很大的进展。例如,河南省高级人民法院就根据全省地貌和水域现状,对沿黄河流域向东区域发生的重大污染案件指定郑州市中级人民法院集中管辖,这就是在流域范围内探索案件集中管辖的一个很好例证。通过跨行政区划管辖,破解跨行政区划案件审理的“主客场”问题,从而实现公正客观化的目标。

四是精准化目标。精准化,就是要满足多元主体对生态环境的多元诉求,实现判决精准服务广大人民群众诉求、精准服务生态环境保护这两项重要任务。

要实现第一项任务,就必须更多地让公众参与环境司法的全过程。为此,最高人民法院将公众参与确立为环境司法的一项重要原则,坚持专业审判与公众参与相结合,全面推行人民陪审员参与案件审理,在审理时充分听取专家和公众意见。严格落实立案登记制的要求,切实保障当事人诉权,完善司法便民和司法救助措施,畅通人民群众环境权益救济渠道。加大司法公开力度,推行庭审公开和裁判文书上网,自觉接受人民群众监督。除了拓宽广大人民群众参与环境司法的渠道,我们还通过审理信息公开相关行政案件,保障公民知情权,促进政府重大建设项目信息公开,防止“未批先建、未验先投”的违法行为。在一些涉及“邻避效应”的案件中,有一部分原因可能是由于政府信息不公开或公开不充分,不被周边公众理解导致的。作为人民法院而言,可以通过监督行政机关依法行政,完善信息公开沟通机制,推进民主决策,便利公众充分了解建设项目的环境影响,有效参与环境保护,最大限度缓解“邻避效应”。

为了实现第二项任务,最高人民法院采取了以下几项措施:一是针对不同类型的破坏生态环境行为进行专门研究。例如,针对人民群众普遍关心的大气、水、土壤污染防治的问题,最高人民法院已经着手依据《大气污染防治法》《水污染防治法》和正在修改中的《土壤污染防治法》,结合大气、水、土壤污染的特点,起草专门的司法解释,从而实现对不同类型污染的精准司法应对。二是通过审理重大典型案件确立裁判规则。例如,通过审理泰州“天价环境公益诉讼案”,创新了修复费用支付方式的做法,鼓励企业开展技术创新和改造;同时明确了危险化学品和工业品生产企业在生产经营过程中应具有较高的注意义务,承担更多的社会责任;通过审理腾格里沙漠环境污染系列公益诉讼案确立了环境民事公益诉讼的主体资格问题,明确了国际公约在环境资源案件审理中的适用规则;通过审理德州大气污染公益诉讼案件,确立了在污染大气等具有自净功能的环境要素情况下如何计算环境污染损害赔偿问题。三是加强信息化建设。建设环境行政执法与司法信息共享平台,推进全国法院环境资源案件信息采集和分析系统的开发,充分利用大数据、云计算等信息技术,深度挖掘、释放海量案例资源和数据优势,深入研究新形势下环境资源保护发展趋势,积极拓展司法案件实证分析,为准确研判环境资源纠纷态势,有针对性地加强监督指导提供精准的技术支持。


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