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2022-05-28
星期六

《中国审判》2017.21 175 出版日期:2017-07-25

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聚焦人民陪审员制度改革试点两周年 民意润司法

人民陪审员制度改革试点两周年回眸

文 | 宫雪

改革进行时

作为一名广西省崇左市江州区江州镇中心小学的教师,蓝文波此前没有想到,自己会以担任人民陪审员的方式和法院产生交集。

2015年,蓝文波成为了崇左市中级人民法院的首批人民陪审员。从讲台到法庭,从教书育人到定分止争,蓝文波在不同的角色之间切换,而发生在他身上的这种变化,源自于人民陪审员制度改革。崇左中院正是此项改革的试点法院之一。

2015年是人民陪审员制度发展过程中的关键一年。这一年41日,中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过了《人民陪审员制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)。2015424日,十二届全国人大常委会第十四次会议通过了《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》(以下简称《决定》),授权在10个省(区、市)选择50个法院开展试点。2015428日,最高人民法院、司法部正式启动了人民陪审员制度改革试点工作。

中央政法委书记孟建柱指出,最高人民法院要认真做好改革试点的组织工作,坚持问题导向,加强监督指导,积极探索创新,推动人民陪审员制度改革取得新成效。各级人民法院要适应改革要求,充分发挥人民陪审员通民情、知民意的优势,提升司法裁判的社会认同和司法公信力。

据了解,试点工作共包括改革人民陪审员选任条件、完善选任程序、扩大参审范围、完善参审机制、探索参审职权改革、完善退出和惩戒机制、完善履职保障制度这7项内容。改革两年来,各项试点工作平稳推进,取得了阶段性成效。

为了进一步研究解决改革试点中存在的问题,确保改革取得预期成效,2017427日,按照十二届全国人大常委会第二十七次会议的决定,人民陪审员制度改革试点期限获准延长一年。

最高人民法院院长周强强调,人民陪审员制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分,是人民群众参与司法、监督司法的有效形式,是人民民主在司法领域的重要体现。完善人民陪审员制度,充分发挥人民陪审员作用,对于推进司法民主、促进司法公正、提高司法公信力具有重要意义。

最高人民法院高度重视人民陪审员制度改革试点工作,多次就完善人民陪审员制度、推进司法民主、促进司法公正等作出重要部署,会同司法部制定出台了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》(以下简称《实施办法》)《关于进一步加强和改进人民陪审员制度改革试点工作的通知》《人民陪审员宣誓规定(试行)》等相关文件,成立了人民陪审员制度改革研究小组,全面加强对改革重大理论和实践问题的研究,不断加强对试点工作的政策解读、组织协调和监督指导。

据了解,最高人民法院政治部专门成立了陪审工作管理处,建立了人民陪审员制度改革试点工作信息月报制度,并分赴各试点省份开展人民陪审员制度改革试点专项督察,确保将《试点方案》和《决定》的各项要求落到实处。

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聚众智汇民意

“小时候,我很崇拜法官。现在,我是一名人民陪审员,与法官共同审理案件。”担任1年人民陪审员的公司白领隋文兵说。

“我们每天的工作就是解决邻居矛盾。法庭上,法官说法理,我们更多地说情理,老百姓听起来更明白。”担任3年人民陪审员的居委会主任景月宏说。

“我了解村民的想法,村民信任我。”担任4年人民陪审员的村支书周云峰说。

“医生治病救人,审案是给社会作‘诊断’,很庆幸担任两种‘医生’的角色。”担任9年人民陪审员的医生张培训说。

“学生都叫我蒋老师。老师教书育人,育人不分地方。”担任9年人民陪审员的教师蒋时明说。

“退休以后,心里老想做点事。活到老,学到老,有这个责任,就要做好。”担任人民陪审员16年的退休干部段富奎说。

这些人生活在不同地方,工作在不同领域。他们或年轻,或年长,或接受了高等教育,或拥有丰富的生活阅历。他们之间千差万别,但有一个共同的身份—人民陪审员。

按照2005年开始施行的《关于完善人民陪审员制度的决定》,人民陪审员一般应当具有大学专科以上文化程度。然而,目前我国大专学历以上人口仅占总人口的9%左右,西部地区、农村地区和偏远地区的比例更小。

以前,人民陪审员的选任方式是个人申请和组织推荐相结合,导致有些地方的人民陪审员当中,干部偏多、群众偏少,更广泛的民意被挡在了法庭之外。

最高人民法院政治部主任徐家新指出,保证人民群众平等参与司法的最好方式,就是降低学历要求和随机抽选,使更多的普通群众有机会担任人民陪审员。这也是本轮人民陪审员制度改革的主要内容之一。

据了解,各试点法院严格落实《试点方案》关于提高人民陪审员任职年龄、降低人民陪审员文化程度的要求,在农村地区和贫困偏远地区适当放宽学历要求,让一些学历不高但公道正派、德高望重的群众进入到人民陪审员队伍。

根据《实施办法》第六条规定:“人民法院每五年从符合条件的选民或者常住居民名单中,随机抽选本院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人,建立人民陪审员候选人信息库。”

随机抽选是人民陪审员制度改革整体过程中的关键一步。

据徐家新主任介绍,根据《实施办法》的统一部署,50家试点法院已经按照要求如期完成了人民陪审员的选任工作,实现了由组织推荐和个人自荐并行向随机抽选的转变,选任理念也由“方便”“好用”转向了“广泛”“随机”。

截至20174月底,50家试点法院的人民陪审员总数达到15383人,比改革前新增了11734人。试点法院的全部人民陪审员当中,基层普通群众有11681人,占比达75%以上;高中学历4666人,占比33.3%;高中以下学历785人,占比5.1%。通过试点改革,人民陪审员的选任范围不断扩大,来源更加广泛,结构更加合理,一大批通民情、知民意、接地气的普通群众被选任为人民陪审员,更为广泛的民意民智进入了司法。

徐家新主任指出,通过人民陪审员制度,普通群众都有平等资格直接参与到司法审判中来,这有利于弥补法律专业审判的不足,更好地实现法律效果和社会效果的统一。

审事实重实效

2016630日,十二届全国人大常委会第二十一次会议审议了《最高人民法院关于人民陪审员制度改革试点情况的中期报告》。

周强院长指出,从整体情况来看,试点工作呈现“四个转变”:人民陪审员选任方式主要由组织推荐产生向随机抽选转变,人民陪审员参审职权由全面参审向只参与审理事实问题转变,人民陪审员参审方式由3人合议庭模式向5人以上大合议庭陪审机制转变,人民陪审员审理案件由注重陪审案件的数量向关注陪审案件的质量转变。

在“四个转变”涵盖的内容当中,明确人民陪审员的参审职权,合理、准确区分事实审与法律审,是此项制度改革的重点之一。

“人民陪审员制度要体现人民群众参与司法的有效性。”徐家新主任说,“当前,司法实践中存在‘陪而不审’‘审而不议’的现象,这是人民陪审活动形式化的体现,为人民群众有效参与司法带来了负面影响。人民陪审员制度不仅要让人民群众有平等参与司法的权利,还要保障这种参与真实有效,确实影响司法裁判的形成。”

司法裁判主要包括认定事实和适用法律。现实中,普通群众凭借朴素的价值观和一般的认知能力,可以实现对普通事实的认定,但对于相对复杂的法律适用问题,由于知识背景、专业能力等原因,他们时常感觉力所不及。

党的十八届四中全会提出,完善人民陪审员制度,逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题。

这样的制度设计,有助于充分发挥人民陪审员在司法审判中联系群众、熟悉群众、代表群众等方面的独特优势,让他们见证司法、参与裁判,不断增强司法权威和司法公信力。

据徐家新主任介绍,为完善参审机制,保障人民陪审员的参审权利和效果,各试点法院合理确定参审范围,设置参审案件上限数量,尝试适用大合议庭审理模式,探索事实审与法律审相分离。通过细化参审工作流程,人民陪审员“驻庭陪审”“审而不议”的现象得到了一定程度上的扼制,参审质量和效果大大提升。

2016年,50家试点法院由人民陪审员参与审结各类案件数量达81772件。其中,民事案件64917件,刑事案件11642件,行政案件5213件。由人民陪审员参与组成大合议庭审结涉及群体利益、社会公共利益等社会影响较大的案件有1624件,取得了良好的社会效果,切实提升了司法公信力。

强保障提能力

在广西防城港上思县人民法院关于一起买卖合同纠纷案件的庭审现场,有几位人民陪审员坐在了旁听席上。原来,这是该院2016年度人民陪审员培训班的授课内容之一。

庭审结束后,主审法官围绕人民陪审员的参审程序、权利职责、职业道德、审判纪律等内容,进一步展开培训,并与人民陪审员们进行了积极的互动交流。

一位参加培训的人民陪审员在培训心得中写道:“这次转换身份,坐到旁听席上,我更直观地感受到了法官的庭审姿态、举止仪表和庭审驾驭能力,为自己今后的案件参审树立了风向标。”

人民陪审员来自社会各行各业,如何对他们实现科学管理?如何保障他们积极有序地参与案件审理、提高履职能力?这是一门大学问。

据了解,最高人民法院多次研究部署改革人民陪审员培训机制、落实培训经费、改进培训形式和培训内容、提升培训的针对性和实效性等问题,并举办了人民陪审员示范培训班,组织编写了《人民陪审员履职读本》,不断推动人民陪审员教育培训工作向纵深发展。

在此基础上,各试点法院积极转变培训理念,合理设置培训课题,更加侧重对人民陪审员的权利义务、审判程序、证据认定、司法礼仪与行为规范等内容的培训,有针对性地提升人民陪审员的履职能力。

除了开展相关培训工作之外,各试点法院还会同当地司法行政机关,并积极与财政部门协调,认真落实人民陪审员经费保障相关规定,努力调动人民陪审员的参审积极性。

在不断健全履职管理和保障机制的过程中,信息化手段成为了重要支撑,为开展人民陪审员管理工作提供了极大的便利。

最高人民法院研发了全国统一的人民陪审员信息管理系统,有效推进了人民陪审员管理的网络化、规范化、简便化。

试点法院也对此进行了积极探索。例如,江苏省南京市鼓楼区人民法院研发了人民陪审员信息管理软件,可以实现陪审信息资源的科学分类、多元检索和全程公开,并深入分析人民陪审员参审工作的内在规律。

该系统建立了符合人民陪审员工作实际的时间档案,标注了每位人民陪审员每月适宜的参审时间,并根据个人实际设定个性化的参审权重。以教师职业为例,这类人群一般有寒暑假,这个时间段会被设置为该职业群体适宜的参审时间。这一设计有效地提高了参审成功率。

此外,人民陪审员过多参审是人民陪审员制度在具体执行中容易出现的“常见病”,信息化的轮序参审和均衡参审可以有效解决这一问题。该系统设置了自动屏蔽功能,将参审超过30起案件的人民陪审员自动屏蔽在摇号系统之外,有效防止了“陪审专业户”现象的发生。


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