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2021-10-25
星期一

《中国审判》2017.01 155 出版日期:2017-01-05

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司法改革关键词之三:基本解决执行难: 破除实现公平正义的最后一道藩篱

文 | 本刊记者 黄晓云

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    执行程序是“社会正义最后一道防线的最后一个环节”,它关系到生效法律文书能否实现,对维护当事人的合法权益、树立司法公信力和司法权威具有重要意义。但因被执行人规避执行、抗拒执行及遭受外界干预等原因,“被执行人难找、执行财产难寻、协助执行难求、应执行财产难动、特殊主体难碰”,执行难已由一个法律问题演变为社会焦点问题。

    针对执行难问题,最高人民法院院长周强在2016年3月召开的十二届全国人大四次会议上庄严承诺:“坚持以人民呼声为第一信号,向执行难全面宣战⋯⋯用两到三年时间,基本解决执行难问题,破除实现公平正义的最后一道藩篱。”

重剂治疴,渐有起色

    执行难的产生有着深刻的社会原因。改革开放以后,在经济社会高速发展的同时也出现了新的矛盾:贫富差距拉大,一些社会主体偿付债务能力下降;经济运行中信用杠杆加大,一些经济主体遇到市场风险;各类工厂事故、矿山事故、交通事故居高不下;传统道德约束能力降低,部分经济主体诚信丧失等。种种社会矛盾经沉积而未能化解,即以诉讼的形式进入法院,进而堆积在执行程序之中,使法院执行案件数量和执行难度持续增加。

    执行难成为整个社会政治、经济及法院管理的“肿瘤”,由此引发的社会不稳定及新的社会问题接连产生。为维护稳定、保障改革、促进发展,1998年7月,最高人民法院颁布了《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》,加强和规范执行工作。

    1999年7月,中央关于全面加强执行工作的11号文件下发后,最高人民法院开始通过司法改革来解决执行工作领域存在的问题。当时,执行机构改革是重中之重。其目的是为新的执行管理体制和工作运行机制提供一个有效载体,同时,也是为提高执行效率、维护司法公正提供必要的组织保证。

    针对普遍存在的阻挠执行现象,2005年底中央政法委出台52号文件,要求建立健全国家执行威慑机制,进而催生出一系列与执行相关的法律、法规、政策和制度。

    2008年11月,最高人民法院执行工作办公室更名为执行局,标志着以机构改革为切入点和突破口,建立健全执行工作新的管理体制进入一个新阶段。

出台纲要,标本兼治

    执行工作体制机制改革是一项系统工程,其作用的发挥也有一个渐进的过程。人民法院十多年来以愚公移山的信念和持之以恒的努力,终于让执行难问题得到了一定程度的缓解。

    “用两到三年时间基本解决执行难问题”,是最高人民法院经过认真研判和广泛征求意见后作出的重大决策部署,是当前和今后一段时期人民法院工作的重中之重。

    为落实这一重大决策,2016年4月,最高人民法院制定了工作纲要,将基本解决执行难的总体目标确定为“四个基本”,即被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行现象基本得到遏制;人民法院消极执行、选择性执行、乱执行的情形基本消除;无财产可供执行案件终结本次执行的程序标准和实质标准把握不严、恢复执行等相关配套机制应用不畅的问题基本解决;有财产可供执行案件在法定期限内基本执行完毕。

信用惩戒,威慑有力

    人民法院向执行难宣战,回应的是党中央关于全面推进依法治国的呼唤,满足的是人民群众迫切的司法需求,践行的是法治中国的伟大征程。以习近平同志为总书记的党中央也高度重视人民法院工作,党的十八届四中全会提出,切实解决执行难,加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度,依法保障胜诉当事人及时实现权益。中央全面深化改革领导小组审议通过《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》,提出构建“一处失信、处处受限”的信用惩戒大格局。

    2016年1月,最高人民法院和国家发改委等43家单位联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》,共推出了八大类55项惩戒措施,涉及30多个重点领域。据统计,10%以上的失信被执行人慑于联合信用惩戒的威力而自动履行义务,或者与申请执行人协商达成和解协议。

体制改革,审执分离

    执行队伍的职业化,是解决执行难的根本保障。近年来各级人民法院积极实践审执分离,推动优化执行人才整体结构,探索完善符合执行规律的司法责任制,强化执行队伍能力素质培养,不断提升执行队伍职业化水平。

    其实在此之前,法院系统内部已经开始了关于审判权与执行权分离的改革。从上世纪80年代后期开始,地方法院陆续将执行工作从审判庭分离出来,交由专门设立的执行庭来负责。现在,全国四级法院均全部成立了执行局,专门负责生效裁判的执行。

    2014年10月23日,十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出“完善司法体制,推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。这既是对法院内部审执分离改革的肯定,也体现了要进一步推进审执分离改革的决心。

    为深入推进审执分离体制改革,2016年9月12日,全国法院审执分离体制改革试点工作经验交流会在唐山召开,要求坚持问题导向,深入推进审执分离改革试点工作。最高人民法院院长周强在会上指出,探索实行审执分离,加快推进执行体制机制改革,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,是提高司法公信力的现实需要,是解决执行难的内在要求。

主动作为,综合治理

    执行难问题长期存在,成因复杂。解决执行难,也要多管齐下,综合治理。

    中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱2016年9月28日在全国法院执行工作会议上强调,要认真贯彻落实习近平总书记系列重要讲话和党的十八届四中全会精神,敢于担当、主动作为、规范作为,加强综合治理,不断改革创新,全力解决执行难,切实维护人民群众合法权益,维护法制尊严,为建设公正高效权威的社会主义司法制度作出新贡献。

    孟建柱提出了许多新理念、新思路、新观点,为人民法院进一步做好执行工作指明了方向。如,要坚持依法执行与善意执行相结合,正确把握和运用好执行政策,严格遵守查封、扣押、冻结的适用条件和法定程序,既充分考虑、有效保障债权人权益,又尽可能保全资产的市场价值,努力实现多方共赢。

    孟建柱强调,解决执行难,必须在党委统一领导下,发挥社会主义制度优势,形成标本兼治、综合治理格局。有关部门、单位要加快推进失信被执行人信用监督警示和惩戒机制建设,支持建立健全覆盖各地及主要财产形式的执行查控体系,完善执行救助制度和社会保险体系,落实执行联动机制,共同推动解决执行难。

嘉宾点评:

孟祥最高人民法院执行局局长)

    为了打赢基本解决执行难这场硬仗,一年来,最高人民法院在党中央的坚强领导下,狠抓各项顶层设计,科学制定工作纲要,主动引入第三方研究制定基本解决执行难评价体系,及时召开全国法院执行工作会议对有关工作深入部署,明确了具体的路线图、责任人和时间表。

    这一年,全国法院广大执行干警全力推进网络执行查控系统建设,查人找物工作插上了信息化的翅膀;加大了信用惩戒力度,以零容忍的态度震慑和严惩失信被执行人,促使近百万人主动履行了法律文书确定的义务;高举反消极执行、反违法执行利剑,扎牢制度的笼子,推进执行案件流程信息管理系统上线运行,开展执行款物清理工作,出台一系列重要的司法解释和规范性文件,执行工作的科学化和规范化水平迈上了新的台阶。

   这一年,审执分离改革稳步开展,全国四级法院上下一体、内外联动、规范高效、反应快捷的执行指挥体系初步建立,党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与的综合治理执行难工作格局基本形成。

    不管走多远,都不能忘了为什么而出发。人民法院执行工作的根本目的,是要让党和国家更有威信和凝聚力,是要让社会变得更加公平正义,是要让人民生活得更有安全感和获得感。2017年,我们要狠抓各项任务的统筹规划和精准落地,积极稳妥推进执行体制改革,继续完善“三统一”的执行工作体系,形成更加完备的执行规范体系,全面推进执行信息化建设,切实提高办案质量和效率,坚决打赢基本解决执行难这场硬仗,努力把中央的要求和人民的期待变成我们的行动和执行工作的现实。

曹义孙全国政协委员,常州大学史良法学院院长):

    2016年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》。这是贯彻党中央推进社会诚信建设决策部署的重要举措,为约束和惩戒失信提供了重要的制度保障;这更是维护司法权威、提升司法公信力的必然要求。

    人民法院的执行工作是司法的最后一个环节,是当事人权益的最终保障。由此,法院依法作出的生效判决理应被诚实不欺地自觉履行。然而,现实中,困扰人民法院多年的一大顽疾就是执行难。于是,破解执行难问题成为建设社会主义法治国家的重要内容。

    最高人民法院近年来实施的“被执行人失信惩戒”系列制度,大大提高了失信人的失信成本,从而在执行过程中取得了显著的成效。比如,就发布失信被执行人典型案例这一措施而言,就促使更多的失信被执行人自觉履行了法律义务,使已经生效的法院判决得到了更好地执行,进而使人民法院的执行工作进入了良性循环轨道。当然,联合惩戒工作作为一项系统工程,需要在实践中不断提升联合惩戒机制的协同性和规范性,继续拓展联合惩戒领域的范围,进一步完善惩戒措施的具体实现方式。因为,任何一个方面出现短板,就会产生“木桶效应”,极大地影响联合惩戒机制的整体效果。

肖建国中国人民大学法学院教授、博士生导师):

    为贯彻落实十八届四中全会提出的“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”的要求,实现“用两到三年时间基本解决执行难”的工作目标,最高人民法院在北京、河北、江苏、广西、浙江、四川等地陆续展开民事案件审执分离的改革试点。

     审执分离改革应当依法进行,遵循现行民事诉讼法、法院组织法等法律的规定;借鉴比较法的成果,进一步廓清民事审判权与执行权各自的边界;尊重执行程序自身的规律和民事执行权的司法属性,民事执行须按照司法权固有的质的规定性予以制度上的安排,执行行为也必须依据司法权行使的一般规律进行调整;坚持审执分离的相对性,在审执分离的同时兼顾审执配合,在实现执行公正的基础上兼顾执行效率。

    具体而言,将涉执行的实体权利义务争议裁判职能,统一归口由民事审判庭行使;建立执行法官主导、司法辅助人员(执行员、书记员、司法警察)参与的执行实施机制。其中,执行实施行为中对于被执行财产的控制性裁定(查封、扣押、冻结、扣划等)、处分性裁定(拍卖、变卖、以物抵债、强制管理、价款分配等)、制裁决定权(罚款、拘留)等重大执行事项的命令权,以及追加变更被执行人、处理执行异议复议等执行裁决职能,由执行局法官垄断性行使。以信息化为支撑,实行团队化执行且各司其职的执行实施模式。

    民事执行与民事审判虽有区别,但二者是水乳交融的关系,这决定了民事强制执行制度的复杂性,即既要突出执行程序的特殊性,又要关照其与民事审判同属于民事权利的司法救济,是司法权作用于民事诉讼领域所呈现出的两种不同程序类型之本质。因此,在探讨民事执行体制改革、审执分离、执行机关设置等问题时,不能舍本逐末、一叶障目,应当回到民事诉讼的原点,以强制执行的司法属性为基点考察其有别于审判程序的特征,并根据民事执行的效率价值取向来设计执行程序。

陈秋江苏省徐州市律师协会会长):

    作为一名执业30年的律师,一年来,我深刻感受并见证了徐州法院执行工作的巨大变化和取得的成就,尤其是2016年11月下旬参加徐州中院执行程序终结执行案件检查及执行工作座谈会,对徐州中院执行工作有了近距离的了解,也有了更深的体会和感受。

    徐州两级法院执行局加强信息化建设,开通了网络执行查控体系,与银行、公安、房管等机构对接,实现了对被执行人财产的有效查控,一起起网上执行案件的办理,让律师感受到了信息化真正成了徐州执行工作效率快速提高的“好帮手”。

    2016年7月4日晚8时至5日晚8时,徐州中院通过江苏高院网易号发起的“徐州法院24小时雷霆出击”,新闻记者跟随执行、现场报道轰动全国。徐州律协副会长赵强也参与现场互动,对此深有感触。

    徐州中院执行局为破解执行难,不仅创设了“徐州执行群”“徐州执行监督群”“徐州执行业务群”,而且创设了“徐州执行与律师工作群”,为律师反映执行问题开辟“绿色通道”。它不仅让律师看到了法院破解执行难的信心和决心,更为法官、律师良性互动、构建职业共同体起到了推动作用。交流平台建立以来,累计为律师群体解决执行实施、裁决及保全工作存在的问题60多个,徐州律师也将这种信任和尊重化作支持执行工作的动力和责任。


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