文 | 本刊记者 黄晓云

    在传统的审判模式下，裁判生成过程中的层层审批和逐级把关，导致审者不判、判者不审、判审分离、权责不清，其结果是混同了过错，分散了责任，影响了裁判的质量和效率，也损害了司法公正和司法公信力。因此，建立权责明晰、权责统一、监督有序、制约有效的审判权力运行体系，进一步健全和完善司法责任制，是本轮司法改革的核心和关键，也被称为司法体制改革的“牛鼻子”。

    党的十八届三中、四中全会作出的决定对完善司法责任制提出了原则要求。2015年9月21日，最高人民法院出台《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》），完善了这项改革的顶层设计。各地根据《意见》，结合实际，制定了实施细则和配套文件，在试点法院抓好贯彻落实。

前提基础：法官员额制

    2016年7月，全国司法体制改革推进会在吉林长春召开。中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱在会上指出，员额制是实现法官检察官专业化、职业化的重要基础制度，是实行司法责任制的前提，目的是把最优秀的人才吸引到办案一线，以提高办案质量、效率和公信力。既要健全入额遴选制度，也要建立常态化员额退出机制，保障法官队伍这个肌体的血液循环，始终处于良性运转。

    员额制改革从一开始就引发了极大的关注，尤其对于入额比例、院领导入额、年轻法官如何入额、入额后薪资等关键问题，如何妥善确保改革成功，不但考验着中央和地方改革者的智慧，更考验着其敢于打破固有利益格局的勇气。

    在改革试点中，江苏法院坚持能力和业绩为导向，不搞论资排辈、迁就照顾，以最接近审判工作实际、最符合审判工作规律的方式进行考试、考核与考评工作，真正把能办案的优秀人才选拔到法官队伍中去，夯实推进司法责任制改革的组织基础。

    为科学分配员额，减少对审判工作的冲击，江苏法院对全省法院近3年受理案件数进行测算，以各试点法院现有政法编制状况为基础，在不突破全省30%员额比例的前提下，统筹考虑案件权重及所在法院法官与辖区人口比例，按照向基层一线倾斜原则作适当调整，最终确定各试点法院首批入额法官员额比例。

    在改革启动前，考虑到案多人少的矛盾可能会更为突出，南京中院提前配强辅助人员，通过购买社会服务方式，为法官配备助理、书记员146名，且让法官主导选聘，加上原有的71名审判辅助人员，确保一线法官每人都有一名助手。

    2016年4月，江苏法院组织首批法官入额考试，给参加考试的法官们设计了一本“微型卷宗”，让他们就此撰写判决书，像工作一样完成考试，基本功得到充分展现。

核心内容：司法责任制

   “让审理者裁判、由裁判者负责”是司法责任制的逻辑所在。因此，改革坚持问题导向，遵循司法权运行规律，着力改进审判组织形式、裁判文书签署机制、审判委员会制度。

    改革以来，上海全市法院直接由独任法官、合议庭裁判的案件占案件总数的99.9%，依法提交审判委员会讨论的案件仅为0.1%。除审判委员会讨论的案件以外，独任法官审理的案件由独任法官直接签发裁判文书，合议庭审理的案件由合议庭成员签署裁判文书后印发，院庭长不再审核签发自己未参加审理案件的裁判文书。

    改革后院庭长除了宏观的审判管理监督外，另一个工作重心就是直接办案。例如，广东佛山试点法院院庭领导办案数2016年上半年同比增长73.8%；重庆试点法院以员额法官年均结案数为基数，细化院庭长办案任务并明确院庭长主要承办重大疑难复杂案件，5个试点法院院庭长办案占同期结案数的32.9%。

    根据《意见》精神，试点法院还限缩了审判委员会讨论案件的数量和范围，除涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件以外，对 其他确有必要提交审判委员会讨论的重大、疑难、复杂案件也仅讨论法律适用问题，强化了审判委员会总结审判经验、提炼裁判规则、统一裁判尺度的职能作用。

    有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究。试点法院普遍根据《意见》精神，坚持主观过错和客观行为相结合，完善错案责任倒查问责制度，将故意枉法裁判、重大过失造成错案与一般性工作差错、办案瑕疵区分开来，使责任追究更加科学合理。

2016年7月22日，中央深改组第二十六次会议审议通过了《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》，随后由“两高”共同发布。其亮点是在省一级设立法官惩戒委员会，完善法官惩戒程序，既有利于追究责任提高公信力，也有利于保障涉事法官合法权益。

同步加强：司法职业保障

    权责利必须相一致，在强调司法责任落实的同时，职业保障建设也必须同步加强。

    2016年7月，在全国司法体制改革推进会上，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱强调，要坚定不移推动司法责任制改革全面开展。要针对试点过程中暴露出来的问题，进一步完善政策，最大限度激发全面推开司法责任制改革的内生动力。要坚持从实际出发，因地制宜，完善和落实员额制、单独职务序列等一系列改革政策，明确向基层一线办案人员倾斜的政策导向。

    全国司法体制改革推进会后，中央确定的司法人员职业保障政策，包括单独职务序列改革、工资制度改革等都在逐步得到切实落实，上海已经在全国率先实现工资制度改革到位。《保护司法人员依法履行法定职责规定》也已由“两办”发文，对保障法官人身安全、个人隐私、职业尊严，保障法官依法履行法定职责等将发挥重要作用。随着司法职业保障制度改革在全国的普遍落实，司法责任制改革的推进也将会更加顺畅。

守护公正：人财物省级统管

    司法权是中央事权，但是长期以来，我国地方各级法院、检察院人财物较多地受制于地方党委、政府，导致审判权、检察权行使过程中容易受到地方领导的不当干预，在一定程度上影响了司法公正。毋庸置疑，省以下地方法院人财物统一管理既符合我国宪法精神和司法权的本质属性要求，也符合法治国家惯例，是推进法治国家建设的必然要求。

    根据中央决定，继2014年上海、广东等7个省（市）启动第一批试点和2015年江苏、安徽等11省（区、市）启动第二批试点，2016年北京、河北等13个省（区、市）及新疆生产建设兵团启动第三批司法体制改革试点。这意味着省以下地方法院人财物统一管理在全国普遍推开，司法体制改革迈出了关键一步。

嘉宾点评：

肖永平（长江学者，国家高端智库武汉大学国际法研究所所长，中国国际私法学会常务副会长）：

    我国当下司法改革的目标之一就是“让审理者裁判、由裁判者负责”。要实现这一目标，必须处理好保障裁判者独立行使审判权与防范裁判者渎职或者滥用自由裁量权的关系。我以为，如果不对我国法院在实践中施行的“错案责任追究制”在实体和程序上进行合理的限定，建立必要的明确的法官责任豁免制度，很容易导致法官不敢独立审判、不愿独立审判乃至不能独立审判，最终使“确保依法独立公正行使审判权”的目标落空。

    我们首先应该认可一条基本司法规律：再精密完善的司法制度和再公正高明的法官，也不能保证绝对不发生“错案”。在现代法治条件下，对证据的采信、新证据的出现、法律没有明确规定、法律规定模糊、法官固有的自由裁量权的认识不同，都可能导致不同法官对同一个案件作出不同的判决。因此，不能简单地根据一份“正确”的判决就认定其他不同的判决是“错误”的判决。

    另一个相关问题是，尽管法官裁判应该兼顾政治效果、法律效果和社会效果，但对“错案”的判断标准应该以明文的法律规定为根据，否则会导致“错案”范围的扩大化，也可能会使裁判者无所适从。政治效果、社会效果固然是裁判者应当考量的要素，但这在本质上是法律解释、法律适用问题，受制于裁判者的经验、宏观认知，可以通过指导性案例等方式加以培养、引导，却不能通过可能危及独立公正行使审判权的法官责任追究制度来实现这一目标。

游伟（华东政法大学司法研究中心主任、教授）：

    随着司法改革向纵深发展，除了建立符合司法发展规律和保障司法权依法独立行使的新型体制外，司法队伍尤其是职业法官的法治理念和专业素养十分重要。因为再好的法律制度和规范设计，都需要有正义价值和精良法律技能的司法者才能在案件具体处理中得以实现。

    作为中立裁判者的法官，其职业形象应该是法律正义的化身。但由于种种原因，长期以来，我们的法官在对自己的职业定位、职业要求、职业规范和职业认同等方面，离这样的目标、要求还存在着差距。司法系统的内部管理一直带着严重的行政化色彩，依法独立裁判案件的法治意识也没有真正形成。因此，不断加强对司法规律的研究和认识，进一步强化法官对自己职业特质的认同，对于维护司法专业的尊严和保持司法活动的公平正义，具有重要的现实意义。

    法官具有不同于普通公务员的特性，他们需要忠诚法律、信仰法治，并且在自己的执业活动中严格执行法律、监督法律的实施，使体现于法律字面上的“抽象正义”，真正转化为融入社会生活乃至一个个案件之中的“具体正义”。法官群体应该都是法律英才，虽然在日常生活领域也可以千姿百态、丰富多彩，但在职业上又必须是一个“法律共同体”，在法治的理念、信仰乃至具体行动上保持“一致性”。唯有如此，才有可能共同恪守法治原则，不屈从于权贵和任何利益集团，保证国家法律的统一实施。

    从这个意义上讲，员额制下的法官遴选是一个非常好的制度，通过高标准的入额遴选，使一大批法律精英进入司法队伍，他们不仅具备精良的专业技能，更有着刚正不阿、公正廉洁的司法品格，在案件的独立审理、裁判过程中，体现出对国家法律的遵从、对正义的追求。

侍东波（最高人民法院政治部法官管理部政策法规处处长）：

    建立有别于其他公务员的法官单独职务序列及工资制度，是党的十八届四中全会确定的改革任务。2015年9月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》和《法官、检察官工资制度改革试点方案》。2016年7月，法官单独职务序列及工资制度改革试点实施意见先后印发实施。此项改革具有如下特点：一是突出法官职业特点。改革后，法官等级制度的核心是对法官按照法官等级进行管理，法官等级与行政职级脱钩，与其他公务员职务层次没有对应关系。在法官等级设置方面，打破了法官职务晋升的“天花板”，拓宽了法官职业发展空间，基层、中级法院法官最高配备规格提高了一个等级。在法官等级晋升方式方面，实行按期晋升、择优选升和特别选升相结合的方式。各级法院法官只要认真履行职责，即使不担任领导职务，也能按照任职年限逐级晋升到较高等级。二是坚持向基层和一线办案岗位倾斜。建立法官单独职务序列及工资制度，立足于法官从基层培养、基层锻炼、基层成长，鼓励优秀人才向基层和办案一线岗位流动。择优选升高级法官的比例设置，越向下级法院比例越高，基层法院40%的员额法官可以晋升到三级、四级高级法官等级。特别选升制度也只适用于一线办案法官，增加了一线优秀法官脱颖而出的机会。三是不断完善法官职业保障。法官工资水平按高于当地其他公务员工资收入的一定比例确定，并建立与法官工作职责、实绩和贡献紧密联系的工资分配机制。改革后，法官的工资分为基本工资、津贴补贴、奖金三部分。基本工资以法官职务等级为基础，设置职务等级工资一项，并对应若干工资档次。绩效考核奖金的发放，不与法官职务等级挂钩，主要依据责任轻重、办案质效、办案数量和办案难度等因素，向一线办案人员倾斜，对于吸引和稳定优秀人员具有重要意义。

杨伟东（国家行政学院法学部副主任、教授、博士生导师）：

    省以下法院人财物统一管理，是大体制的变动和调整，涉及人员、经费、编制、待遇、职业尊严和职业发展空间等诸多细节问题的安排。随着改革的深入和深化，不可避免地触及下一层级体制改革思路和方向的确定。2016年，改革在精细化方面迈出重要步伐。如根据部署和安排，一些地方开始推进关于省以下地方法院检察院政法专项编制统一管理的试点安排，试点法院、检察院机构编制实行以省级机构编制部门管理为主，省法院、省检察院协同管理的体制，其机构、编制、领导职数调整等管理事项，由省以下分级负责上收至省级统一管理。

    我国不同地区的经济社会发展不平衡，差异较大，一些地方人才不足，不同地方的司法保障水平差异大，地方法院的支出需求也各不相同，给改革带来了难度。同时，统一管理的负责部门、管理内容等制度性安排也需要进一步明确。因此，客观而言，省以下法院人财物统一管理是司法体制改革中面临问题或者困惑较多的改革事项。2016年在继续总结经验基础上开展改革、坚持人财物省级统一管理的方向同时，没有强求一步到位，而采取了从实际出发、因地制宜、循序渐进的改革方式。对于条件具备的地方，由省级统一管理或以地市为单位实行统一管理。通过不断摸索和探讨，寻找更为优化、符合规律和实际的改革方案。