访最高人民法院司法改革领导小组办公室主任贺小荣

    “改革”无疑是近年来的热点词汇之一。在中央的部署下，各领域均加快了改革步伐，其中司法改革进展更是引起了舆论的极大关注。

    “两会”前夕，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》即修订后的《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》全文正式亮相，成为指导未来人民法院改革的重要纲领。65项重大改革举措全部剑指影响司法公正和制约司法能力的体制机制问题，吹响了全面深化人民法院改革的号角。近日，本刊就司法改革相关话题专访了最高人民法院司法改革领导小组办公室主任贺小荣。

    贺小荣表示，随着司法改革的深入推进，改革进入攻坚期，剩下的都是难啃的“硬骨头”。但是“开弓没有回头箭，只要方向正确，尽管前途充满挑战，我们也要依法积极稳妥有序地推进改革”。

修订增加20项改革举措

    《中国审判》：我们知道，2014年7月，人民法院“四五改革纲要”核心内容曾率先进行了发布。今年2月26日，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》（以下简称《意见》）全文发布。请问此次重点修订了哪些内容？

    贺小荣：《意见》是在2014年7月9日发布的《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》基础上修订而成的，全面吸收了党的十八届四中全会提出的改革新举措，充分考虑了法院改革推进过程中的新情况新问题，对原纲要的结构和内容进行了调整。原纲要提出45项改革举措，目前《意见》增加到65项改革举措。新增加的主要亮点改革举措有：

    设立最高人民法院巡回法庭，审理跨行政区划重大民商事、行政等案件；提出建立以审判为中心的诉讼制度，全面贯彻证据裁判原则；明确被告人自愿认罪、自愿接受处罚、积极退赃退赔案件的诉讼程序、处罚标准和处理方式，构建被告人认罪案件和不认罪案件的分流机制；禁止让刑事在押被告人或上诉人穿着识别服、马甲、囚服等具有监管机构标识的服装出庭受审；变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权；废止违反司法规律的考评指标和措施，取消任何形式的排名排序做法；推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点；改革陪审方式，逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题；推动建立申诉案件律师代理制度；配合中央有关部门，推动建立领导干部干预审判执行活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；科学设置法官员额制改革过渡方案，综合考虑审判业绩、业务能力、理论水平和法律工作经历等因素，确保优秀法官留在审判一线；健全初任法官由高级人民法院统一招录，一律在基层人民法院任职机制；推动完善拒不执行判决、裁定、藐视法庭权威等犯罪行为的追诉机制；探索实行法院司法行政事务管理权和审判权的相对分离，等等。

如何理解中国特色的社会主义审判权力运行体系

    《中国审判》：《意见》提出2018年初步建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系。请问这一体系包括哪些内容？将产生什么影响？

    贺小荣：中国特色的社会主义审判权力运行体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。中国特色的社会主义审判权力运行体系涉及法院组织体系、司法管辖制度、法官履职保障、审判权力运行、法院人事管理等多个层面。从横向来看，覆盖从立案到审判到执行各个流程，涉及人民法院内部各个机构的制度机制；从纵向来看，覆盖一审、二审、再审等各个环节，涉及基层法院、中级法院、高级法院、最高人民法院各个层级。纵横多维共同构筑中国特色社会主义审判权力运行体系。

    《意见》提出的65项改革举措也正是紧紧围绕审判权运行体系这一逻辑主线分步展开的。

    从横向运行机制来看，在立案环节，人民法院要变立案审查制为立案登记制、完善诉讼服务中心制度等，从源头化解矛盾纠纷、畅通立案渠道、方便群众诉讼；审判环节，强调要建立以审判为中心的诉讼制度、健全主审法官、合议庭办案责任制等，切实提高审判质量、落实司法责任；执行环节，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度等，维护群众胜诉权益。

    从纵向运行机制来看，人民法院要完善审级制度、强化审级监督、完善法律统一适用机制、探索设立跨行政区划法院、改革涉诉信访制度等，进一步明确四级法院职能定位。

    从制度保障来看，《意见》对司法管理体制、司法保障体制、法官管理制度、法官选任制度等也作出重大改革，保障司法更加中立、公正、权威。

    建成中国特色社会主义审判权力运行体系，有利于保障人民法院依法独立公正行使审判权，有利于发展和完善中国特色社会主义司法制度，有利于更好地发挥司法在协调推进“四个全面”中的重要作用，有利于进一步维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业。

本轮司法改革：力度、广度、深度前所未有

    《中国审判》：请问与之前的司法改革相比，本轮司法改革的重大变化是什么？呈现出哪些突出特点？

    贺小荣：与之前的司法改革相比，本轮司法改革的力度、广度、深度都是前所未有的。最突出的是许多改革举措直指我们多年来难以解决的人财物管理、审判权运行等体制机制问题，直接抓住影响司法公正、制约司法能力的突出问题。

    本轮司法改革一系列举措主要在6个方面体现了改革创新精神：一是在法院组织体系上，推动形成行政区划法院、跨行政区划法院和专门法院分工管辖、各司其职的法院组织体系的新格局；二是在法院人员管理上，推动建立分类科学、符合规律的法院人员管理的新序列。三是在审判权力运行上，建立完善以审判权为核心、以审判监督权和审判管理权为保障的审判权力运行的新机制。四是在司法公开、便民机制和信息化建设上，构建体系完备、规范便捷的阳光司法新平台。五是在司法人权保障上，推动形成以审判为中心的诉讼新制度，推出刑事被告人不得穿识别服出庭等新举措。六是在司法外部环境上，推出提升司法权威、强化法官履职保障的新思路。

    此轮改革也具有以下几个鲜明特点：一是全面性。对于十八届三中、四中全会确定的司法改革任务，都是全面深化人民法院改革的重点工作。二是操作性。改革始终坚持问题导向，紧紧抓住影响司法公正、制约司法能力的突出问题，抓住立案难、诉讼难、执行难等人民群众反映强烈的突出问题，抓住制约司法事业科学发展的体制性、机制性、保障性问题进行顶层设计和改革实践。三是深刻性。许多改革举措，诸如省级以下地方法院人财物统管、设立最高人民法院巡回法庭、跨行政区划法院和知识产权法院、建立以审判为中心的诉讼制度、变立案审查制为立案登记制、探索审判权和执行权相分离等，都是涉及司法职权配置和法院组织体系的重大变革。四是系统性。各项改革举措互相联系、互相配套、互为因果。比如法官员额制改革就要与司法责任制改革、法院人员分类管理、司法责任制改革等同步推进，实行立案登记制必须配套改革诉讼费收费制度、完善诉讼服务中心、推进多元化纠纷解决机制建设等。

五年：关键期、攻坚期、黄金时期

    《中国审判》：您认为2014-2018年这五年时间对于法院来说意味着什么？法院的改革面临什么样的机遇和挑战？

    贺小荣：我认为，2014-2018这五年是全面建成小康社会的关键期，是全面深化改革的攻坚期，是全面依法治国的黄金时期。党的十八大以来，党中央高度重视依法治国，强调落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。十八届三中全会提出全面深化改革，对司法体制改革也作出重大部署。特别是十八届四中全会，更是在我党历史上第一次以全会形式讨论法治建设，对建成中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家作出重大部署，具有里程碑意义。习近平总书记就加强法治建设发表系列重要论述，对建设社会主义法治国家提出明确要求。今年1月，中央政治局常委会还专门听取了“两高”工作汇报。可以说，党和国家对法治建设和司法工作的重视程度前所未有，人民法院司法事业正面临发展的重大历史机遇。

    当然，挑战总是与机遇并存。我们必须清醒地看到，当前世界形势仍然错综复杂，国家安全稳定受到的威胁和挑战在增加，经济发展进入新常态对司法保障提出了更高要求，法治观念、法治氛围、法治环境的深刻变化以及人民群众对维护自身权益、维护公平正义的强烈期待对人民法院工作提出了更高要求。随着司法改革的深入推进，影响司法公正、制约司法能力的突出问题会越来越凸显出来，改革进入攻坚期，剩下的都是难啃的“硬骨头”。改革当然要冲破固有利益的藩篱，体制的调整更是会打破既有利益格局，这些都需要我们有坚定的信心和敢于担当的勇气。人民法院自身工作存在的各种问题也会对改革产生影响。但是开弓没有回头箭，只要方向正确，尽管前途充满挑战，我们也要依法积极稳妥有序地推进改革。

问题导向：改革意在破解哪些体制机制问题

    《中国审判》：司法改革思路之一是着力解决影响司法公正和制约司法能力的体制机制问题。作为“四五改革纲要”起草的重要参与者，您认为本轮法院改革的核心是要解决哪些体制机制问题？这些问题对人民法院依法独立行使审判权产生了哪些影响？

    贺小荣：本轮司法改革举措很多，根据《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见》共有7个方面65项，其核心就是要建成具有中国特色的社会主义审判权力运行体系，确保人民法院依法独立公正行使审判权，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

    我们强调改革要坚持问题导向，我们必须清醒地认识到，与党和国家事业发展要求相比，与人民群众期待相比，与推进国家治理体系和治理能力现代化相比，司法体制和工作机制还存在许多不相适应的地方。

    比如，司法权的中央事权属性未能得到充分体现，司法管辖存在“主客场”现象，司法管理体制上的问题导致司法抵制地方和领导干部不当干扰的能力还较弱，必须通过改革进一步确保人民法院依法独立行使审判权；司法权的判断权属性还未能得到充分体现，一些地方审判权运行行政化色彩比较浓，运用行政思维管理审判事务，审者不判、判者不审，司法责任不明与审判权责不清、院庭长审判管理监督缺位并存，司法权运行的内部监督制约机制不健全；人民群众反映强烈的立案难、诉讼难、执行难等问题仍然没有根本解决，需要从体制机制上进一步落实司法为民，便利群众诉讼，保障司法公正；司法外部环境有待优化，保障机制尚不健全，要通过改革创新进一步优化司法外部环境、维护司法尊严和权威。

    《中国审判》：为破解上述问题，本轮司法改革有针对性地提出了哪些措施？

    贺小荣：为解决上述问题，本轮司法改革提出了一系列举措，主要包括：

    第一，确保人民法院依法独立公正行使审判权，维护国家法制统一和司法权威。设立最高人民法院巡回法庭，审理跨行政区划重大民商事、行政等案件；探索设立跨行政区划法院，构建普通类型案件在行政区划法院受理、特殊类型案件在跨行政区划法院受理的诉讼格局；改革行政案件、海事案件、环境资源案件管辖制度，探索建立与检察机关提起的公益诉讼相衔接的案件管辖制度；推动省级以下法院人财物统一管理改革，探索实行法院司法行政事务管理权和审判权的相对分离；推动建立领导干部干预审判执行活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；健全法官履行法定职责保护机制，成立法官惩戒委员会，制定公开、公正的法官惩戒程序。

    第二，优化人民法院职权配置，进一步推动司法权科学运行。改革案件受理制度，变立案审查制为立案登记制；完善审级制度，改革民商事案件级别管辖制度，逐步改变主要以诉讼标的额确定案件级别管辖的做法；建立科学合理的案件质量评估体系，废止违反司法规律的考评指标和措施，取消任何形式的排名排序做法；深化执行体制改革，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，推动将财产刑执行纳入统一的刑罚执行体制。

    第三，健全审判权力运行机制，落实司法责任制。健全主审法官、合议庭办案机制和办案责任制，健全院、庭长审判管理和审判监督机制，改革审判委员会工作机制，要求审判委员会主要讨论案件的法律适用问题；推进裁判文书说理改革；改革涉诉信访制度，创新网络办理信访机制，推动建立申诉案件律师代理制度；构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制，完善审判流程、裁判文书、执行信息公开三大平台建设，推动实现全国法院统一平台统一公开信息；完善减刑、假释、暂予监外执行的适用条件和案件办理程序，建立减刑、假释、暂予监外执行信息网，实现三类案件的立案公示、庭审公告、文书公布统一在网上公开；完善诉讼服务中心制度、人民法庭制度，改革送达制度，探索推广信息化条件下的电子送达方式，继续推进多元化纠纷解决机制建设，推动构建系统、科学的多元化纠纷解决体系。

    第四，建立以审判为中心的诉讼制度，加强人权司法保障。全面贯彻证据裁判原则，严格实行非法证据排除规则；强化人权司法保障机制，禁止让刑事在押被告人或上诉人穿着识别服、马甲、囚服等具有监管机构标识的服装出庭受审；完善律师执业权利保障机制；健全冤假错案的有效防范、及时纠正机制。

    第五，改革法院人事管理制度，推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设。推动法院人员分类管理制度改革，建立符合职业特点的法官单独职务序列；建立法官员额制度，科学确定四级法院的法官员额，科学设置法官员额制改革过渡方案；改革法官选任制度，在国家和省一级分别设立由法官代表和社会有关人员参与的法官遴选委员会，制定公开、公平、公正的选任程序；健全初任法官由高级人民法院统一招录，一律在基层人民法院任职，上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生的工作机制；等等。

法院改革交出“成绩单”

    《中国审判》：到目前为止，人民法院司法改革举措进展和落实情况如何？

    贺小荣：人民法院认真贯彻中央有关深化司法体制改革的决策部署，积极稳妥推进落实各项改革任务。主要包括以下内容：一是最高人民法院巡回法庭已正式运转。二是依托铁路运输中级法院架构，设立北京市第四中级人民法院和上海市第三中级人民法院，作为跨行政区划法院。三是在北京、上海、广州成立知识产权法院，并出台有关司法解释和指导性意见。四是在开通中国裁判文书网的基础上，开通中国审判流程信息公开网和中国执行信息公开网，抓紧开通全国法院减刑、假释、暂予监外执行信息网，司法公开三大平台基础建设已基本完成。五是推进审判权运行机制改革。目前，各试点法院已基本完成审判组织调整、主审法官选任、相关配套制度的制定等工作，拟于近期进行试点评估总结工作。六是在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作。七是发布健全冤假错案的防范纠正机制有关指导意见，依法纠正呼格吉勒图案等重大冤假错案。八是出台涉诉信访依法终结工作办法，推进远程视频接访，加强网上信访办理，推动涉诉信访问题纳入法治轨道解决。九是取消对全国各高级人民法院的考核排名，切实解决一些法院年底不受理案件等问题。十是推进量刑规范化改革。2014年1月1日起，在全国法院正式实施量刑规范化工作，全国各高级人民法院陆续制定贯彻实施细则，经最高人民法院批复后正式实施。

牵住牛鼻子：人员管理制度

    《中国审判》：人事管理改革是本轮司法改革的重要内容之一，法院将实行人员分类管理，请问这项改革的出发点是什么？改革之初，不少年轻法官担心改革造成“逆淘汰”，对此您如何看待？

    贺小荣：习近平总书记指出，建立符合司法职业特点的法院人员管理制度，在深化司法体制改革中居于基础性地位，是必须牵住的牛鼻子。长期以来，我国对法官沿用普通公务员管理模式，法官的选任、管理、考核、待遇等没有体现法官职业特点，也不符合法官队伍职业化建设需要。按照中央的改革精神，法官、检察官今后实行有别于普通公务员的管理制度，司法辅助人员按国家有关规定管理，司法行政人员按综合管理类公务员管理。

    法院人员分类改革后，法院人员主要分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三大类。实行人员分类管理，出发点就在于坚持以审判为中心、以法官为重心，全面推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设。法院人员分类管理改革关键是法官员额制改革，这是新一轮深化司法体制改革的重点任务。为确保这项改革稳妥推进，员额的设置一定要考虑法官职业群体的年龄结构，不同审级法院的要求，让优秀的法官留在法官队伍里面。选择法官时，不能简单地论资排辈，而是要根据法官业务水平、业务能力、职业品德进行选任，不能“一刀切”。

初任法官任职门槛将提高

    《中国审判》：舆论认为，分类管理、法官遴选、员额制等改革举措的试行，表明法官未来趋向精英化、专业化发展，您认为法官需要具备哪些素质？未来应构建怎样的法官培养和遴选制度？

    贺小荣：为全面推进法官队伍的正规化、专业化、职业化，法官应具备三个方面的基本素质：一是良好的专业知识；二是丰富的司法经验；三是优秀的职业品德。《中华人民共和国法官法》明确了法官的任职条件、任免程序，但在推动法官群体的正规化、专业化、职业化方面，仍有进一步修改完善的空间。

    为推进法官遴选制度改革，选拨优秀人员进入法官队伍：一是要根据审级设定不同的法官任职条件。未来四级法院的职能定位将进一步调整，初任法官任职门槛将提高，绝大多数上级法院法官将从基层法院逐级遴选产生。因此，有必要结合司法改革的推进情况，推动相关法律修改，设置各级法院法官的任职条件。二是设立法官遴选委员会。要在省一级设立法官遴选委员会，作为省级以下地方法院人员统管之后的法官遴选机构。遴选委员会的组成，应当具有广泛代表性，既有经验丰富的法官代表，又有法学学者等社会人士代表。从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。三是适当提高初任法官的任职年龄。客观地讲，法官的职业特点要求法官应当具有较为丰富的法律知识、社会阅历、人生经验，以及处理各种复杂问题的能力。如果法官过于年轻，胜任审判工作可能有困难。因此，未来修改《人民法院组织法》和《法官法》时，应适当提高初任法官的年龄。四是健全上级法院法官遴选机制。健全初任法官由高级人民法院统一招录，一律到基层人民法院任职机制，建立上级法院法官原则上从下一级法院遴选产生的工作机制。五是完善将专业法律人才遴选为法官的制度。进一步完善将优秀律师、法律学者，以及在立法、检察、执法等部门任职的专业法律人才遴选为法官的制度。

司法改革仍有很大空间

    《中国审判》：您认为2015年人民法院推进司法改革的空间在哪些方面？应着力推进哪些重点工作？

    贺小荣：2015年人民法院推进司法改革的空间很大。根据中央部署和今年法院工作要点安排，2015年人民法院推进司法改革着力推进的重点工作有很多，比如要推进立案登记制改革，目前最高人民法院经认真调研抓紧起草出台有关文件，拟于2015年经中央批准后印发实施。2015年2月4日发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2015〕5号）第208条也就民事案件的立案登记制作出规定，现已生效实施。又如，要大力推进审判权运行机制改革，最高人民法院于2013年10月发布《最高人民法院关于审判权运行机制改革试点方案》，在12个中级、基层法院试行审判权运行机制改革。今年要认真总结试点工作，研究提出主审法官、合议庭办案责任制改革等实施意见。又如，继续推进人民陪审员制度改革，研究制定人民陪审员制度改革方案；配合检察机关提起公益诉讼改革，健全公益诉讼案件管辖制度；在中央政法委统一领导下扩大试点范围，继续推进司法人员分类管理、司法责任制、人财物省级统管、司法职业保障4项改革；继续完善诉讼服务中心制度，改革送达制度，完善司法公开三大平台，加强人民法庭建设等，有效方便群众诉讼、维护人民权益，等等。