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2023-01-27
星期五

《中国审判》2017.04/05 158 出版日期:2017-02-15

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《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法 定职责规定〉的实施办法》的理解与适用

文 | 最高人民法院司改办 胡仕浩 何帆

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    为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》(以下简称《规定》),最高人民法院结合法院工作实际,在广泛征求社会各界、各级法院和一线法官意见的基础上,研究制定了《人民法院落实〈保护司法人员依法履行法定职责规定〉的实施办法》(以下简称《办法》),报经中央同意后正式发布。现就《办法》贯彻实施中需要注意的问题说明如下:

关于不得要求法官从事超出法定职责范围的事务

    《规定》第三条明确指出:“任何单位或者个人不得要求法官、检察官从事超出法定职责范围的事务。人民法院、人民检察院有权拒绝任何单位或者个人安排法官、检察官从事超出法定职责范围事务的要求。”《规定》发布后,仍有部分地方以红头文件、行政摊派等形式,要求法院派员协助交警执勤、参与治安巡逻。少数地方法院仍安排法官从事卫生环境整治等事务,并作为政绩宣传。上述现象均引起争议,并在新闻媒体、社交网络上造成不良影响。

    综合考虑各方意见和工作实际,《办法》以列举方式,将“招商引资、行政执法、治安巡逻、交通疏导、卫生整治、行风评议等”界定为“超出法定职责范围的事务”,要求各级法院不仅应当拒绝任何单位、个人安排法官从事上述事务的要求,也“不得以任何名义安排法官从事上述活动”。

    征求意见过程中,有的部门建议将“征地拆迁”也列入“超出法定职责范围的事务”,但按照相关法律和司法解释,目前征地拆迁领域部分案件仍由人民法院负责裁决并组织执行,因此,《办法》未将征地拆迁工作完全排除于法定职责范围之外,但严禁人民法院工作人员提前介入土地征收、房屋拆迁等具体行政管理活动,杜绝参加地方牵头组织的各类“拆迁领导小组”“项目指挥部”等临时机构。

    《办法》印发实施后,各级法院应当主动向地方党委汇报《规定》和《办法》的主要内容,结合中办、国办近日印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》,配合推进地方法治建设,树立当地良好法治形象。对于文明城市创建、交通秩序维护等工作,人民法院应当通过依法公正审理相关案件、适时发布典型案例、完善以案说法机制等法定职责范围内的方式参与,以依法履职的实际成效,为地方提供诚信有序的市场环境、和谐稳定的社会环境、公平正义的法治环境和舒适美好的生活环境。

关于法官绩效考核工作

    随着司法责任制改革的全面推开和深入推进,法官绩效考核工作的重要性日渐凸显。只有建立科学合理、符合规律、覆盖全面的审判绩效考核体系和工作机制,入额遴选和员额退出工作才能顺利开展,定期晋升和择优选升才有科学依据,绩效考核和奖金分配才会公平公正。《办法》第八条、第十六条、第十九条从不同层面,围绕绩效考核和相关配套机制作出规定。

    (一)健全完善法官考评委员会工作机制。《法官法》第四十八条、第四十九条明确了法官考评委员会的设置、职责和组成。长期以来,由于绩效考核工作未得到应有的重视,各级法院法官考评委员会未能充分发挥作用,有的法院甚至未设立法官考评委员会。

为夯实司法责任制改革的制度基础,《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第二十一条明确指出:“各级人民法院应当成立法官考评委员会,建立法官业绩评价体系和业绩档案。”《办法》进一步要求各级法院健全完善法官考评委员会工作机制,由法官考评委员会组织、领导对法官的考核、评议工作。对法官审判绩效的考核、评价,必须由法官考评委员会作出,考核结果应当公示。

为强化法官考评委员会的代表性和公信力,弱化绩效考核中的“行政化”色彩,《办法》明确,法官考评委员会成员除本院院长、相关院领导、相关部门负责人外,必须有若干法官代表,法官代表由全体法官推选产生。具体组织办法和产生办法,未来可由专门文件规定。

   (二)建立科学合理的绩效考核体系。我国幅员辽阔,地区差异大,不同地域、不同审级的法院情况各异,不可能用同一套法官绩效考核体系涵盖,因此,《办法》提出,对法官绩效“考核的指导意见由最高人民法院统一制定,各级人民法院结合辖区实际进一步细化,并报上一级人民法院备案。”最高人民法院已印发《法官、审判辅助人员绩效考核及奖金分配指导意见(试行)》,对绩效考核工作提出了具体指导意见。

    需要注意的是,传统对法官的业绩考评,容易陷入4个误区:一是忽视工作实绩,不注重明确标准、划分档次,导致内部干多干少一个样、干好干坏一个样,影响办案积极性;二是简单按照办案数量核算各个法院、庭室或法官的工作量,无法准确界定各类案件的难易程度和实际工作投入,不能实现立案、刑事、民事、行政、审监等不同部门之间工作量的科学比对;三是过于注重结案率、发改率、调解撤诉率等量化指标考评,造成业绩评价导向偏差;四是绩效考核与法官等级、行政职务挂钩,导致绩效奖金核算存在科层制与行政化倾向。

    实践中,一些试点法院结合辖区实际,建立了法官业绩档案,通过科学测算和综合加权,以案件权重、难度系数取代具体案件数,强化业绩考评导向性,实现考核标准科学化,得到广大法官的认同。综合考虑试点经验,《办法》第八条、第十六条进一步明确,对法官审判绩效的考核办法和评价标准,应当合理设置权重比例,注重审判工作实绩,充分考虑地域、审级、专业、部门、岗位之间的差异,但不能超出法官的法定职责和职业伦理。考核结果和业绩评价应当作为法官等级晋升、岗位调整和绩效考核奖金分配的重要依据。绩效考核奖金的发放,应当遵循审判实绩导向,坚持公开、公平、公正的原则,不得与法官等级、行政职级挂钩,注重向一线人员倾斜。

   (三)建立系统完备的法官工作饱和度测算机制。建立科学合理的法官绩效考核体系,有利于推动法官办好案、多办案。但从权益保障上看,法官办案亦有极限,并非多多益善。在绩效考核过程中,应当综合考虑法官工作量、辅助人员配置情况与办案质量、效率、效果之间的关系,一旦发现法官办案负荷过重,可能影响到身心健康和办案质效,必须适时作出调整。因此,《办法》第十九条要求,人民法院应当根据审判规律和法院实际,合理测算法官工作饱和度,科学确定法官工作量,适时调整法官员额配置或者增补审判辅助人员,不得强制要求法官在法定工作日之外加班。

关于履职保障设施建设

    总结实践中法官、审判辅助人员权益受到侵害的教训,《办法》就履职保障设施建设提出了明确要求:

    (一)关于办公区域与公共区域的隔离。《办法》要求各级人民法院的立案信访、诉讼服务、审判区域应当与法官办公区域相对隔离,并配备一键报警装置,便于及时处置突发事件。有条件的法院,还应当设置法官专用通道。

    (二)关于安检设备和人员配备。从调研情况看,许多法院内部安全保护标准要求未落到实处,主要表现为安检设备不达标,安检人员不合格,安检意识不够强,一些基层法院特别是派出法庭虽然安装了安检设备,但由于人员、经费等原因,日常并不使用。《办法》要求各级法院严格执行《人民法院安全保卫工作人员和装备配置标准》和《人民法院司法警察不同执勤岗位警用装备配备标准》,普遍设立安全检查岗,配备相应安全设备,强化安检人员责任意识、规范意识和操作水平。

    (三)关于录音电话和记录设备。实践中,一些具有干预、过问、威胁、侮辱等性质的信息多是通过办公电话传递。此外,法官、审判辅助人员会见、调解或参与执行时,也可能遭遇当事人的谩骂侮辱或暴力威胁。《办法》要求各级法院为法官、审判辅助人员配备具有录音功能的办公电话和具有录像功能的执法记录仪等设备,及时记录、存储相关信息。

    (四)关于专门会见、接待场所。除了审判法庭,法官、审判辅助人员有时基于工作需要,需要会见、接待当事人及其代理人,但许多法院缺乏专门场所,会面只能在立案大厅、法院楼道或者办公室进行,不利于保障办案人员权益。《办法》要求各级法院为法官、审判辅助人员提供配备录音录像设施的专门会见、接待场所。法官在审判法庭外会见、接待当事人及其代理人的,可以要求在专门场所进行,并有权拒绝当事人及其代理人单方面会见、接待的要求。

关于法官个人信息安全

    实践中,部分法院在推进司法公开平台建设的同时,存在法官个人信息过度公开的情况,法官的住宅电话等信息也被公开,给法官及其家人的日常生活带来困扰。一些法院要求法官必须“24小时在线”,随时接听当事人的电话,但部分“骚扰”电话严重影响到法官日常开庭、办公。此外,与当事人单方通话也存在违反司法职业伦理之嫌。因此,《办法》要求各级法院充分发挥诉讼服务中心、12368诉讼服务平台和诉讼服务网站等平台查询信息、答复咨询、联系法官的作用,避免因信息过度公开影响法官的审判工作和日常生活。通过审判流程信息公开平台对外公开法官姓名、照片、职务、等级、办公电话和工作邮箱之外信息的,应当征得法官本人同意。

关于维护法官人身安全保障

    加强法官的履职安全保护,是维护法律权威、厉行法治的必然要求,也是国际通行做法。实践中,庭审秩序维护、机关安全保卫、法官人身保护和各类应急处置任务主要由司法警察、机关安全保卫部门承担。但是,一些暴力威胁、滋扰和侵害法官及其近亲属的行为发生在法院之外,最典型的就是北京昌平区法院马彩云法官遇害事件。《办法》起草过程中,有同志建议进一步拓展司法警察职能,尤其是在法官八小时以外安全保障问题上发挥更大作用。但是,按照相关法律和司法文件,司法警察仅在法院内部具有执法权,在法院外不具有执法权。此外,司法警察人数较少,难以像公安机关那样对社会面进行网格化布警和控制,指望司法警察贴身保护或及时出警,都不具备可行性。因此,在司法警察的执法权限问题上,《办法》未作突破性规定。

    《规定》已经明确公安机关保护司法人员依法履职的责任,要求公安机关接警后应当快速出警、果断处置、坚决打击。因此,人民法院应当积极配合当地党委,整合公安、综治、网监等多部门力量,推动建立党委统一领导下“信息互通、行动互联、风险共担”的预警、应急和联动协作机制,有效维护法官人身安全。法官因依法履行法定职责,本人或其近亲属遭遇恐吓威胁、滋事骚扰、跟踪尾随,或者人身、财产、住所受到侵害、毁损的,其所在人民法院应当商请公安机关依法处理,必要时先行派遣工作人员采取保护措施。

关于审判辅助人员的保护

    审判辅助人员与法官同处审判一线,一体接受《规定》和《办法》的保障。《办法》第二十一条规定:“对审判辅助人员依法履行法定职责的保护,参照适用本办法。”与审判辅助人员依法履职保护相关的事务,由各级法院法官权益保障委员会统筹负责。各级法院应当针对审判辅助人员的职业特点,完善保障机制和考核办法,确保履职保障范围覆盖全部一线办案人员。


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