最高人民法院党组副书记、副院长 江必新

  当前，我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区，全面建成小康社会进入决胜阶段，政法队伍肩负着新的历史使命和工作任务。2016年4月25日至26日，中央政法委召开了全国政法队伍建设工作会议。习近平总书记就政法队伍建设作出重要指示强调，要坚持把思想政治建设摆在第一位，按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求，锐意改革创新，加强正规化、专业化、职业化建设，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的政法队伍。习近平总书记的重要指示，深刻揭示了队伍建设与政法工作的关系，指出了新时期政法队伍建设的方向性、根本性问题，是当前及今后一段时期政法队伍建设的行动纲领。具体而言，思想政治建设是政法队伍建设的核心，是第一位的要求，政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬是总要求，正规化、专业化、职业化是总方向，信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁是总目标。

  构建审判队伍建设的长效机制是政法队伍建设工作的重要一环，是推进人民法院工作的基础性工作。对人民法院来说，贯彻落实习近平总书记重要指示，就是要从多方面、多层次加强审判队伍建设，尤其要以改革创新精神构建审判队伍建设的长效机制。

一、构建审判队伍建设长效机制的重要性和改革创新的必要性

  干部是党的理论和路线方针政策的具体执行者。党的决策方针能否落地生根，干部的执行力是关键。对于党和国家各项工作而言，队伍建设是根本，是永恒主题。政法队伍建设是做好政法工作的关键和基础。做好党的政法工作，必须加强队伍建设。自政法队伍诞生特别是改革开放以来，队伍建设得到了各级领导的高度重视，在正规化、专业化、职业化建设方面取得了长足发展。同时，我们也要清醒地看到，在人民法院司法审判工作中，审判队伍建设面临着严峻形势。法院干警违法犯罪的情况时有发生，个别犯罪现象令人触目惊心，令司法蒙羞。要将审判队伍建设好，需要注重发挥制度所特有的根本性、全局性、稳定性和长期性优势，在构建长效机制方面下功夫，求实效。

  第一，构建长效机制是队伍建设不断取得新发展的关键举措。习近平总书记重要批示指出，党的十八大以来，政法战线坚决贯彻全面从严治党要求，一手抓突出问题整改、一手抓长效机制建设，政法队伍政治素质、业务能力、纪律作风等方面发生可喜变化。孟建柱书记在政法队伍建设工作会议上强调，要以制度建设为保证，着力破解制约政法队伍建设的体制性、机制性难题。长效机制建设是政法队伍建设取得新成绩、获得新发展的关键举措和重要保证。

  第二，构建长效机制是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平总书记指出，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。法院审判体系和审判能力现代化建设是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。审判体系现代化的核心问题就是实现审判制度的现代化，构建长期有效、可持续发展的制度体系，在规范化、科学化、信息化等方面不断取得新发展。构建审判队伍建设的长效机制，是促进审判制度体系现代化的应有之义，有助于提高审判队伍的审判能力，促进审判体系和审判能力的相辅相成，相得益彰。

  第三，构建长效机制是节约管理成本、提高管理效益的重要手段。加强队伍建设、强化队伍管理，就是要用较少的资源投入，最大程度地实现队伍建设的总目标。当前，法院内部不同条线都在抓队伍建设，力量相对分散，成本还比较高。相比来看，在有的国家和地区，法院机构设置非常精简，除审判部门外，只有一个办公室负责事务管理工作。即便如此，法官出现违纪违法、司法腐败等问题的情况也并不突出。此类低成本、高效益司法管理方式的成功之处，很大程度上可归功于形成了一套行之有效的制度机制。他山之石，可以攻玉。构建长效机制，解决队伍建设中的问题、提升队伍管理效益的经验值得重视。

  构建政法队伍建设的长效机制，同时要坚持改革创新。孟建柱书记在全国政法队伍建设工作会议上强调，新形势下加强政法队伍建设，“重”在遵循规律，“要”在改革创新。要抓住长期以来制约政法队伍建设难题，在坚持行之有效的传统做法基础上，积极探索新思路，不断提高政法队伍建设科学化水平。近年来，全国法院在队伍建设方面虽建立了一些制度机制，但存在的问题和短板表明，原有的制度体系还有缺陷和漏洞。要适应新形势新任务要求，就要不断改革创新。如果不改革，固步自封，就不能适应时代发展的新要求，无法实现队伍建设的总目标，无法完成人民法院肩负的使命职责。唯有改革创新，才能与时俱进，才能保持制度机制的更新进化、长期有效，不断提高队伍建设的科学化水平。

二、审判队伍建设需要健全和完善十个方面的长效机制

  抓好队伍建设的长效机制建设，要系统设计，整体布局，统筹兼顾，多措并举，要从十个方面找准着力点。

  （一）审判人员的选拔任用机制

  要围绕法官员额制改革，不断优化法官选任机制。具体而言，第一，要坚定不移地推进法官员额制改革。目前，全国已分批次推进法官入额试点工作。从试点情况看，一线审判力量得到充实，法官队伍整体素质不断提升。在改革取得可喜成绩的同时，也有法院遇到了困难，出现了新问题和不同看法。比如，有观点认为员额制改革将进一步加剧案多人少的困境、逼走了年轻干警，甚至据此唱衰改革。要看到，在改革中出现这些问题是正常的。另一方面，之所以出现这种情况，与一些地方选任标准、程序、方法不完善有很大关系。通过完善相关制度，这些问题不难解决。因此，要旗帜鲜明地按照党中央和中央政法委确定的改革方案，坚定不移全面推进人民法院司法体制改革。要充分认识到，推进法治中国建设进程中，既需要居庙堂之高的“司法精英”，又需要扎根基层的“平民法官”。今后要更加注重统筹兼顾，更加注重地区差异，深入探索研究如何进一步科学组建法官遴选委员会、科学设定入额标准、选任程序以及法官考核管理方法、配齐配强审判辅助人员、妥善处理未入额法官分流等问题。第二，科学设置入额标准与入额程序至关重要。要坚持以考核为主、考试为辅，在坚持政治标准基础上，突出对办案业绩、职业操守的考核；采取考试方式时，要重点考察履职必备的法律知识运用和实际办案能力等，使无论是经验丰富的老同志，还是年轻业务骨干，都有机会通过遴选入额。申言之，不能简单将考试成绩作为法官选任的唯一条件。除了将不廉洁记录作为一票否决的条件外，要在坚持政治标准基础上，加大办案业绩、职业操守在评价体系中的权重，综合考察候选者的思想政治觉悟、奉献精神、业务能力、审判经验、理论功底等因素。要注重发挥老同志阅历广、经验多、领导力强和年轻同志冲劲足、潜力大、善用计算机等各自的长处，实现优势互补。第三，要合理确定法官遴选委员会中的法官构成比例。按照中央《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》等政策、规定的要求，既要注重遴选委员会的广泛性，也要体现专业性，保证法官的构成比例。在充分总结试点地区经验基础上，应当设定一个合理的比例区间。

  （二）审判资源的配置机制

  审判资源配置改革要坚持问题导向，采取系统思维，因地制宜探索适合本地情况的配置机制。但有一些共性可以作为参考。第一，优化审判团队组合。一般而言，法官、法官助理和书记员的具体组合搭配方式与审判体制和机制有较大关系。比如，在土耳其和葡萄牙，法官就没有专职助理，只有共用的辅助人员。因此，一名法官配置多少法官助理和书记员，应当与审判方式、法院层级、案件数量、诉讼类型以及人员规模相适应。要具体问题具体分析，不能一刀切。第二，合理划分业务庭。目前法院内部业务庭的划分格局，经过长期司法实践检验，具有一定合理性。但在公法与私法不断融合的背景下，当前各业务庭受案比例和数量的差异已越发明显。长远看，既有的业务庭划分模式所依据的理论与实践基础发生了变化，因此，对既有划分模式进行优化调整是客观形势所趋。第三，妥当设置领导职数。从法院目前的受案情况看，随着员额制改革的进一步推进，入额法官承担的审判任务将更重。“改革不减职数、不减编制”的原则为法院业务庭保持一定领导职数的配置提供了有利的外部环境。这有利于调动法官的工作积极性。但另一方面，也要避免领导职数过多，实际办案人员太少，影响审判工作。

  （三）司法人员的分类管理机制

  自十八届三中全会提出要完善司法人员分类管理制度以来，人民法院积极开展试点工作。需要特别强调的是，法官的任职资格应当坚持差异性与统一性的有机结合。一方面，法官的任职资格要根据所在法院的不同层级，注重体现差异性。在地区差异方面，要因地制宜。特别是在艰苦边远和民族地区，要立足当地实际、根据工作需要，进一步探索实行与内地有一定差异的政策，让当地符合条件的人才进得来、留得住。在不同审级方面，原则上只有资历深、能力强的法官才能到高审级法院担任法官。但目前四级法院法官的任职资格差异不大，可作权宜之计应急。长远看，既有任职机制既不利于法官的有序流动，也不利于调动法官工作的积极性，将影响高审级法院的权威。不少国家的法院除了从教授和律师中产生以外，法院自身的法官原则上只能从基层法院开始，须经逐级遴选才能到最高法院任职。比如，葡萄牙最高法院的法官年龄大多已在六十周岁以上。根据法院层级来区分法官任职条件，特别是不同审级法院法官的任职条件应在任职年限上有所区分的做法，可以作为当前改革的参考。另一方面，法官任职资格要注重延续性，切实做到标准公开、程序透明，平等保护包括法官助理在内的所有人员。法官助理是司法人员的重要组成部分，应当为他们预留晋升法官的空间和渠道，保护他们的工作热情和职业理想，让他们安心工作，成为法官办好案件的得力助手。

  （四）素质能力的提升机制

  习近平总书记就政法队伍建设作出重要指示强调，要把能力建设作为一项重要任务，全面提高政法干警职业素养和专业水平。健全素质能力提升机制，不仅要深入研究法官培养规律和继续教育培训工作规律，提高教育培训工作科学化水平，不断提升教育培训实效，而且是要健全人才评价机制，充分发挥其评价、引领作用，促进审判队伍主动学习、自觉研究，激发干警提升素质能力的内生动力。据了解，欧洲一些国家的法院在对法官的管理中，按照五个等级每年开展评比，实行末位淘汰制。被评为较差等级的法官，将被取消法官资格。

  （五）权力行使的监督制约机制

  随着司法体制改革的深入推进，如何监督制约法官恣意行使审判权，成为新课题、新挑战。唯有立足实践、勇于探索、锐意创新，才能找到解决问题的“钥匙”。要正确处理放权与监督的关系，依托信息技术，建立适应新型审判权力运行机制的内部监督机制，实现放权不放任、监督不缺位。通过进一步健全和完善审判委员会工作制度机制等方式，实现对审判权的监督制约。经考察，在土耳其、葡萄牙等国家的法院内部，也设置了类似审判委员会的法官联席会议，讨论合议庭意见存在较大分歧的案件。同时，为统一法律适用、维护法的安定性、限制审判权滥用，葡萄牙等最高法院还设有全体法官会议。只有经该会议通过，才能作出与该院先前对类案既有判决不同的判决。这项制度也值得认真研究。

  （六）审判队伍的激励机制

  队伍建设离不开激励。在改革深入推进、人员分类管理之际更需要凝聚人心、振奋士气。激励有正向激励与反向激励之分。古人将其概括为“赏罚予夺”四个字，非常全面准确。完善审判队伍的激励机制，就是要遵循审判工作规律、合理设置赏罚标准，赏勤罚懒、赏优罚劣，充分利用选拔任用、分类管理等机制实现激励功能。目前，各级人民法院或多或少都已经制定了针对审判队伍的激励措施，有些已取得不错的效果，有些则做得还不够。要充分调研、相互学习，推广行之有效的经验，为进一步建章立制奠定良好基础。

  （七）审判队伍的行为规范机制

  规范审判队伍行为，是防止审判权恣意行使的重要途径，也是树立司法权威的重要保障。人民群众往往是通过观察自己身边审判人员的言行，形成对审判队伍整体认识的。要准确认识和践行习近平总书记指出的“100-1=0”所蕴含的深刻哲理，在审判队伍建设中建立覆盖面广、监督有力、惩戒及时的行为规范机制。第一，要进一步完善、细化法官行为规范；第二，要加强对法官行为规范等行为准则的宣传教育力度，做到早提醒、早预防；第三，要坚持法院内部监督与社会外部监督“两条腿走路”，形成监督合力；第四，要严格管理，一旦发现违纪违规行为就要及时处理，不能形成“破窗效应”。

  （八）错案责任的分析与追究机制

  要制定科学合理的司法责任追究制度，建立健全预防冤假错案机制，确保办案质量，提高司法公信力。一方面，要坚持信任不能代替监督的理念，增强自我监督问责的自觉性。要敢于红脸出汗扯袖子，避免一团和气。另一方面，要坚持对错案进行责任分析的制度，理性追责。要正确认识不同审级法院的法官因为对法律认识不同而形成的法律判断有所差异。要尊重司法规律，全面、深入分析错案原因。如果因对法律理解或者个人认识不同而导致案件发回改判的，就需要进一步统一认识，提高正确适用法律的能力。确实应当追责的，则要按照罚责相适应的原则，体现“惩前毖后、治病救人”的精神，不能无限度追责。还要注重错案的典型案例教学以及错案责任追究机制的警示教育功能。

  （九）审判队伍的职业保障机制

  职业保障机制既是依法独立公正行使审判权的必然要求，也是稳定队伍、凝聚人心，进一步提高审判质效的重要支撑。完善审判队伍的职业保障机制，要在以下三个方面下功夫。第一，在物质保障方面，要完善职务序列改革政策，建立有别于其他公务员的管理制度。第二，在用人制度方面，要建立适应审判工作专业化要求的人事制度，健全科学的人才评价体制、灵活的人才激励机制，对特殊人才采取特殊政策，努力吸收和留住急需的优先人才。坚持干部在基层培养、在基层成长、从基层选拔的方针，加大从基层逐级遴选法官力度，让扎根基层的法官有干劲、有奔头，从而进一步拓宽基层一线办案人员的职业发展空间。第三，在落实保护审判人员依法履职方面，要建立干警履职保护机制。各级人民法院党组和领导干部要旗帜鲜明地支持法官依法办案，依法严惩打击报复审判人员及其家属的违法犯罪行为，切实保护干警的合法权益。

  （十）审判队伍的保廉防腐机制

  清正廉洁是立身之本，直接关系到人民法院在人民群众中的司法形象，关系到审判工作服务大局、服务群众的职能发挥，关系到人民法院事业能否健康发展。近年来，人民法院已经在保廉防腐方面下了大功夫，但离彻底杜绝违法乱纪的目标还有距离。保廉防腐是一项需要长期坚持的综合性系统工程，需要标本兼治、惩防并举。只有不断完善不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不想腐的保障机制，才能锻造纪律过硬、永葆廉洁本色的审判队伍。

三、构建审判队伍建设长效机制应当注意的若干问题

  构建长效机制，要着力解决长期困扰队伍建设的主要矛盾，善于找源头、抓核心、把握关键节点，以下八个问题需要重点关注。

  （一）应当坚持走中国特色的人民法院审判队伍建设之路

  孟建柱书记在全国政法队伍建设会议上强调，要坚持正确方向，立足基本国情，遵循政法队伍建设规律，坚定不移走中国特色社会主义政法队伍建设之路。要走好走稳中国特色的法院审判队伍建设之路，以下三个方面不能忽视：一是要抓住核心，坚持党的领导。这是中国特色社会主义司法制度的最大优势，是建设政治过硬的审判队伍的本质要求和根本保证。二是要坚持问题导向，一切从实际出发，实事求是，重视解决实践中存在的突出问题。三是要关注实效，注重实际效果，避免生搬硬抄、纸上谈兵。

  （二）应当高度重视创新思想政治建设的方式方法

  习近平总书记指出，要坚持把思想政治建设摆在第一位。加强思想政治建设，既要继承和发扬优良传统，让优良传统在新时代背景下发扬光大，更要积极开拓创新、转变思路、改进方法，把思想政治工作与审判业务工作结合起来，把解决思想问题与解决实践问题结合起来，把传统工作方法与网络新媒体工作平台结合起来，不断增强思想政治工作的时代性和感召力，提高审判队伍的思想政治素质。

  （三）应当充分考虑审判队伍的特点

  不同的事物之间既有共性又有个性。审判队伍建设在借鉴其他行业、领域队伍建设经验的同时，也要充分考虑审判队伍学历较高、具备专业素养等特点。同时，在审判队伍内部，要注意地区差异、审级差异。大体上看，不同地区、不同审级法院的审判队伍在人员构成、专业素养等方面都有一定的差异。只有因地制宜、因材施教，才能使审判队伍建设更加符合、更加贴近客观实际，更“接地气”。要切实避免某些“看上去很美”，但实践中不能落地生根、无法发挥实效作用的做法。

  （四）应当高度重视司法审判的规律

  事物的发展有其客观规律。规律的存在与发生作用不以人的意志为转移。构建审判队伍建设长效机制，要注意总结司法审判的规律。第一，要保持司法的中立性。支持法官为民司法公正司法、依法依规抵制干预。第二，要保证司法的专业性。要重视对法官的教育培训，确保法官具备履职所需的专业素养。第三，要优化绩效考核、人才选拔机制。不能一刀切，片面追求数字和形式，要最大限度挤压司法统计的水分。

  （五）应当充分发挥群体效应与集体智慧

  “大智兴邦，不过集众思。”在人民群众中蕴藏着无穷无尽的智慧。中国传统文化历来强调集体主义，注重发挥集体智慧。集体主义也是社会主义精神文明的重要标志。即便是在强调个人主义的西方，主要法治国家在司法审判领域也注意发挥团队精神，通过合议庭、法官会议等对案件进行深入研究，保证案件质量。我国要在完善案件繁简分流的基础上，进一步完善合议制、审判委员会等机制建设，科学、合理强化集体对个体权力行使的监督制约，避免擅权妄为、滥用权力。

  （六）应当注重“德主刑辅”、文化育人

  “礼法合治、德主刑辅”的古代法思想，对建设社会主义法治国家具有重要启示。“德主刑辅”理念对审判队伍建设同样具有重要意义。文化是人的精神家园，具有引领方向、凝聚队伍、鼓舞士气的重要作用。在规范审判队伍成员的行为、增强审判队伍自身保廉防腐能力、监督审判队伍正确行使审判权等方面，要充分发挥道德教化、文化教育的功能。要紧扣“两学一做”学习教育、“三严三实”专题教育等教育实践活动，切实提升审判队伍思想政治觉悟，做到“不令而行、不禁而止”。当前，随着司法体制改革的深入推进，部分地区有的干警思想容易波动。各级人民法院更要重视文化的引领作用，注意以文育人，塑造干警职业人格。要引导干警看长远、看根本，帮助干警解决后顾之忧。通过人民法院文化的潜移默化、润物无声的精神滋养，增强干警坚守法治原则、严格公正司法的职业操守和定力。

  （七）应当注意破解体制性、机制性、保障性难题

  当前，改革已进入攻坚期和深水区，需要改的大多是涉及体制、机制和保障措施的重大问题。比如，如何更好应对受案数量倍增的严峻形势，如何确保司法体制改革后中央对法官的优惠政策落实到位，如何在推进员额制改革的同时充分发挥调动法官助理的积极性等，表面上看属于工作层面的具体问题，实则关涉审判权运行机制、司法管理体制等深层次问题。这些问题仅依靠人民法院自身的力量难以解决，需要多方协调、共同推进。但构建审判队伍长效机制又不可能绕开这些问题，就要求以强烈的使命感和责任感去面对，以壮士断腕的决心和勇气去解决，切实推进长效机制不断健全完善。

  （八）应当充分发挥智能化作用

  孟建柱书记在全国政法队伍建设工作会议上指出，科学技术是政法队伍战斗力生成和提高的加速器，要牢固树立向科技要核心战斗力的理念，增强运用新技术新手段做好政法工作的本领。信息化是推进司法审判工作的重要支撑，要全面推动法院信息化建设的转型升级，加快建设人民法院信息化3.0版，加快建设“智慧法院”，推进审判体系和审判能力现代化。促进信息化建设与法院队伍建设的深度融合，充分运用信息化技术，细化审判权力行使的标准、程序，努力把科学的司法理念和制度转化为流程上的硬约束，促进审判权力的有序规范运行。大力推进司法公开，不断扩展让审判权在阳光下运行的范围和力度。

  构建审判队伍建设的长效机制，就是要以“新方医旧疾”，锐意改革，破解审判队伍建设中长期存在的体制性、系统性、机制性难题；就是要与时俱进、坚持创新，迎接新时期出现的新挑战。只有抓牢改革创新的发力点，找准构建长效机制的着力点，才能实现审判队伍建设不断取得新成绩、获得新发展。

（本文系作者在最高人民法院党组中心组2016年第二季度集中学习的发言基础上修改完成。）