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2023-01-27
星期五

《中国审判》2018.19 209 出版日期:2018-10-15

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英国及瑞典特色环境司法制度概览

文 | 最高人民法院环境资源审判庭 魏文超 叶阳

编者按

2016年11月,最高人民法院环境司法交流团一行9人前往英国、瑞典,就其环境司法开展情况进行了专项考察。本文中,交流团就英国和瑞典的特色环境司法制度进行了梳理归纳,以飨读者。

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英国的特色环境司法制度

英国没有专门的环境权概念。英国最高法院大法官卡恩·沃斯勋爵认为,环境法的功能只是用于约束人们的行为以保护环境,而并不在于创设某种权利。

(一)关于环境侵扰诉讼

根据英国法律规定,在一定范围内,不动产的权利人应当享有安静并且舒适的生活环境,如果其他不动产权利人通过制造气味、噪声、污水等方式对此造成损害,即构成环境侵扰。

环境侵扰分为私益侵扰、公共侵扰和法定侵扰。私益侵扰发生在相邻不动产权利人之间;公共侵扰不限于相邻不动产权利人,而是对不特定公众的侵害;法定侵扰则是指因违反成文法规定所产生的侵害。受害人向法院提起私益侵扰或公共侵扰诉讼,法庭必须综合各方面的因素,以确定行为是否构成侵扰。第一,是否造成了损害后果。对于受害人提出的造成实际财产损失的侵扰之诉,应当举证证明实际损害结果的发生。第二,不动产的所在地。法庭根据不动产所在地,以确认侵扰是否成立。如原告就相邻不动产权利人因储存香料发出异味提起侵扰之诉,若是在工业园区可能不构成环境侵扰,而在住宅区域则可能作出不同的认定。第三,是否合理利用。例如,被告合理使用空调发出噪声,法庭可能认为不构成环境侵扰;如果是使用故障空调导致发出不正常噪声,则可能倾向于认为构成环境侵扰。第四,受害人的容忍程度。容忍程度是指如果原告对于侵扰来源反应超出普通人,则法院很可能对其主张不予支持。

例如,在一起案件中,被告为保持房屋的干燥,在地下室内烧火炉。与此同时,原告在地下室上面的房间里堆放了易燃的铂纸,由于空气干燥、温度较高,导致铂纸燃烧造成巨大损失。在这起案件中,法官认为被告的做法在当地非常普遍,原告的损失是因为其从事的活动过于敏感所导致,最终未支持原告的请求。第五,是否属于有益于社会的行为。如果被告的行为对社会没有危害,甚至有益于社会,即便该行为实际造成了侵扰,法院也可能不予认定。如早晨售报纸的叫卖声、婴儿的啼哭声等。

除此之外,包括行为人是否采取了必要的措施、行为持续的时间等,也都是法院所考虑的重要因素。总而言之,对于英国法官而言,审理环境侵扰案件是一个复杂的利益平衡过程,而非简单地依据一套或几套规则就认定侵扰行为成立或者不成立。当法庭认定被告构成环境侵扰时,将视案件情况发布禁令,禁止被告继续从事侵扰行为,或判令赔偿原告损失。这两种形式法庭既可以并用,也可以择一适用,不受原告的主张所限。当法庭发布某个禁令时,会考虑到禁令是否可行以及其成本如何。如果某个禁令成本过高,法庭可能会进行变更,乃至选择其他方式。如果法庭需要立即制止被告的侵扰行为,也可以在诉讼中发布临时禁令。

法定侵扰的情形相对不同。由于行为人违反的是成文法的明文规定,其救济更多地依赖于行政乃至刑事程序。对于法定侵扰的受害者而言,其救济的方式是向相关环境行政主管部门投诉,并由环境行政主管部门对被告进行制裁。实际上,这种方式已经不属于民事纠纷,其目标也并非救济受害人的民事权利。因此,如果原告未受到实际的人身财产损失,而仅仅是为了制止被告的侵扰行为,那么选择法定侵扰救济是比较方便的渠道。如果原告受到较大的人身财产损失,就需要选择提起私益侵扰或公共侵扰之诉获得救济。关于环境侵扰的举证责任,英国采用的是“谁主张谁举证”的原则,未按照环境侵扰的特殊性设立专门的规则。法庭不负责聘请专家参与案件的审理或咨询,如果需要专家提供意见,应当由当事人自行委托专家。

关于因果关系的确定,英国采用的是“概率适当性”,即当某一污染行为在一定概率上导致损害结果的发生,即成立因果关系。当环境污染行为导致损害结果发生的概率足够大时,这一理论能够被完美应用。但当概率并不足够大时,这一理论则遇到了挑战。例如,当某一污染行为导致损害结果发生的概率超出了没被污染情况下该损害结果发生概率的5倍时,可以认定为存在因果关系。但当该概率为2倍时,因果关系是否能够成立就可能出现不同的认识。

关于归责原则,英国采用的是严格责任。但在实践中,由于运行良好的土地使用规划、环境影响评价、许可证发放审批等事先预防制度,使得合规排污仍然造成损害的情况较为少见,偶尔发生相邻不动产之间的私益侵扰。一个比较著名的案例是,在英国最高法院受理的考文垂诉劳伦斯案中,原告要求被告体育馆控制其住所附近赛车活动产生的噪声。尽管被告体育馆系依法获批,发挥了为公众利益服务、增加就业的功能,且原告是在体育馆建成后才迁居到该地,但法庭仍然认定该体育馆内赛车活动构成侵扰。

(二)关于环境刑事诉讼

英国没有一个国家层面上的检控机构。因此,英国的环境犯罪是由环保署内部的起诉律师和执法人员向法院提起诉讼。2014年,英国司法部量刑委员会颁布《环境违法案件权威量刑指南》(以下简称《指南》),对“未经许可或危害环境式地存放、处置与倾倒废弃物,向土地、水体、大气非法排污”的量刑规则作出了规范。《指南》规定,环境犯罪既可依公诉罪审理(即在皇家法院审理),也可依简易程序审理(即在治安法院审理)。《指南》将犯罪主体分为机构和个人,并分别予以规范。

当主体是机构时,按照《指南》的规定,首先,法庭应当依据相关证据和违法的手段,要求该机构以法院认为的恰当金额对排污行为导致的人身、财产损失作出赔偿。需要说明的是,这里的赔偿只是针对一些显而易见的基本损失,受害人还有其他损失的,可以另行提起环境侵扰的民事诉讼获得救济。其次,当案件在皇家法院审理时,法庭可以应检察官请求或根据自己的判断没收违法所得。再次,法庭应当根据《指南》的规定,结合被告的行为、损害结果及导致损害结果的风险,确定犯罪类别。

《指南》规定,犯罪行为按照严重程度分为四个层级。第一层级为蓄意,意指行为可以视为机构负责人故意违反或公然蔑视法律或故意不设立、不执行必要的预防措施或制度;第二层级是冒失,意指行为可视为机构负责人的过于自信或疏忽大意造成损害或因冒失而不设立、不执行必要的预防措施或制度;第三层级是过失,意指机构整体未能合理谨慎地设立和执行预防措施或制度;第四层级是低罪或无罪,意指机构本身无过错或少过错,但仍然发生损害。

损害结果也按照严重程度分为四类,第一类包括:排放危险污染物,对空气质量、水体、宜居程度和财产造成重大不利影响等;第二类包括:对人体健康、生活质量和动植物造成严重不利影响,因污染清理、场地修复或动物复建而造成的高额成本等;第三类包括:对人体健康、生活质量和动植物造成轻微不利影响,因污染清理、场地修复或动物复建而造成的较低成本等;第四类主要指存在造成第三类别危害的风险。

在确定犯罪层级、危害结果类别后,法庭将按照该机构的规模,遵循处罚原则判处罚金。按照《指南》的规定,机构按照规模的大小被划分为超大型机构、大型机构、中型机构、小型机构和微型机构。

不同的机构规模对应着不同的处罚幅度范围,从100英镑至300万英镑乃至以上。在进行处罚时,法庭应当遵循以下原则:一是罚款数额必须反映犯罪行为的严重程度;二是必须考虑主体的财政状况;三是必须达到惩罚、威慑和移除违法所得的目的;四是犯罪的成本必须高于采取适当预防措施的成本。

为此,《指南》规定,法庭应责令机构提交过去3年的完整财务记录。如果法庭认为机构公布或提交的财务信息不充分、不可靠,可以根据相关证据和案件实际情况对其财务状况进行合理推断。同时,法庭还应当根据不同的因素对处罚金额进行调整。

这些因素中,“法定加重因素”为机构有前科,同时前科的性质与本次犯罪相关度较高且时间较为接近;“酌定加重因素”为违法行为发生地较为敏感、蓄意隐瞒活动非法性质、无视雇员或他人提出的风险、妨碍司法公正等;“减轻因素”包括无前科或是近期无前科、采取过补救措施、表现悔意、没有商业动机等。此外,法庭还应当考量犯罪主体的经济能力,并考虑适当延长交纳时间或分期交纳罚款。当犯罪主体为公共机构或慈善机构时,如果该机构能够证明罚款将对其提供服务的能力造成重大影响,法庭还应当大幅下调罚款金额。

当主体是个人时,《指南》关于犯罪层级、危害类别、处罚原则及加重、减轻处罚因素的规定与主体为机构时基本相同。唯在处罚形式上有所区分。

按照《指南》的规定,个人的处罚分为罚款、社区服刑和监禁三类。其中,罚款的幅度分为A-F六等,从周薪的25%到周薪的700%;社区服刑分为低、中、高三个等级,最高可达包括3个月的社区服刑要求、150至300小时的无偿劳动、12个月的地区禁止进入令等;监禁则最高可达3年。《指南》要求在适用监禁罚时必须足够谦抑,法庭应当认真考虑三个问题:是否已经达到判处监禁标准?如果是,是不是必须判处监禁?如果必须判处监禁,能不能缓期执行?此外,在考虑罚款金额时,还应当考察是否因此导致被罚人丧失了赔偿受害人的能力、影响员工就业等。另外,除了上述常规处罚外,个人主体还有可能被处以取消董事资格15年或5年、吊销驾驶资格等其他形式的处罚。

(三)关于公益诉讼

英国没有与我国民事公益诉讼制度类似的司法制度,公民、法人和社会组织不能在未遭受人身、财产损害的情形下,仅就环境公共利益受损起诉公共机构或者污染企业承担民事责任。与之相对应的是,英国有较为发达的环境行政公益诉讼制度。社会主体可以就政府或环境行政主管部门未依法履行保护环境公共利益的职责向法院起诉。

关于主体资格,英国法院认为广泛的起诉主体对保护环境具有重要的意义,不要求原告必须与案件存在利益关联,在实践中亦很少否定原告的主体资格。尽管起诉主体广泛,但英国法院并不担心滥诉的后果,环境诉讼的高度专业性以及原告全额承担高昂的诉讼费、聘请专家费、鉴定费,这些因素在很大程度上提高了诉讼的门槛。

关于对行政行为合法性的认定,英国法院更倾向于根据实质结果判断。在一起案件中,一家薯条工厂拟建在河流附近,而该厂的货车停车场给附近河流带来了地表水径流的风险。当地政府部门在收到该工厂提出的许可申请后,认为其建设无需经过环境评估,理由为该工厂已经承诺采取缓减污染的措施。但是,由于该工厂在提出申请时并未提出该措施的具体方案,故原告起诉认为政府构成程序违规。英国最高法院认为,虽然工厂在提出申请时未提出具体措施方案,政府即予以许可,存在程序瑕疵,但由于工厂在获批后已经切实履行了承诺,并实际减缓了污染的发生,故驳回了原告的请求。

(四)关于土壤污染修复责任

英国环境行政主管部门认为,受到污染的土地需要修复,但并非一切受到污染的土地都需要修复。标准在于,如果污染源存在通过地下水、空气等“通道”扩散并导致“受体”受到损害的风险,则土壤必须得到修复。但如果土壤污染源仅仅是孤立的,不存在扩散的可能,也不会导致其他的损害,修复就不是必须的。这一判断同样适用于土壤修复完成的标准,即并不需要将土壤中的污染物全部移除甚至恢复至完全未污染的状态,只要达到不再扩散产生危害,并符合规划的要求即可。基于这一标准,英国的环境行政主管部门在检查土地修复状况时并不会作出土壤已经得到彻底修复的结论,而仅确认土地已经达到当前所需的修复标准。

关于责任主体,英国《环境保护法》称之为“适当的人”并将其定义为(A类和B类)。A类就是那些造成或者故意许可污染物排放到土地之中或者土地之内的人;B类就是被污染土地的所有者或者经营者。当A类主体不存在或无法确定时,方由B类主体承担责任。此外,银行等金融机构也有可能承担责任。即当被污染土地的权利人将土地用于抵押贷款时,若银行未尽充分调查义务而提供贷款,则可能承担修复责任。为了避免可能出现上述风险,英国建立了一套比较健全的污染土地数据系统,对于土地污染时间、污染物类型、污染程度以及是否修复等事项都有相对完整的记录。土地购买者或者金融机构花费200镑,就可以取得一份土地污染情况初步报告,还可以聘请环境专家,以决定是否购买或提供贷款。如果没有责任主体或者责任主体没有能力承担责任,则由政府承担兜底责任。

当环境行政主管部门确认责任主体应当对污染土地承担修复责任时,首先应当与该责任主体进行协商对话,推动该主体主动承担修复责任。有时经过协商,最后的结果有可能是不需要进行修复。如果双方无法达成一致,环境行政主管部门会作出土壤修复通知书,书面要求责任主体承担修复责任。

对于B类主体,环境行政主管部门在要求其承担修复责任时会考虑到责任的限额,避免其承担超出负担能力的修复责任,对于A类主体则并无相应责任上限。如果责任主体承担修复责任将立即导致其破产的,可以根据实际情况分期或者推迟进行修复。此外,英国还采用免除土地转让价款、减免税收等方式鼓励市场主体自愿修复历史遗留污染土地。通过责任主体修复、市场主体自愿修复以及政府出资修复等方式,英国自工业革命以来的污染土地目前已经有三分之二得到了修复。


瑞典的特色环境司法制度

瑞典堪称世界上环境立法最早的国家之一。自1734年颁布《林业法令》对林业资源进行保护以来,瑞典先后颁布了数十部环境法律,并在1999年正式颁布了《环境法典》,对各单行法进行了统合。政府还根据立法机关的授权制定了大量的环境法实施配套条例及具体规章,形成了“法典—条例—规章”这一完备的环境法律体系。

《环境法典》第一章第一节开宗明义地指出了总目标是“推动可持续发展,为当代人和后代人创建健康而良好的生态环境”。《环境法典》还规定了16个相对宽泛的目标,包括减少气候影响、非毒性环境、安全的辐射环境、质量良好的地下水等,涵盖了生态环境的各个方面。为落实这些目标,环境目标委员会还会在不同时期发布具体的过渡目标,评估这些目标的实现情况,并据此对过渡目标进行调整。

(一)综合环境许可证制度

环境许可证是瑞典环境保护制度的重要内容。根据瑞典环境法律的规定,任何一项有可能对生态环境造成影响的活动都需要取得许可。按照对环境影响的大小,项目被分为A、B、C三个等级。其中A类活动包括钢铁厂、炼油企业、纸浆厂和造纸厂、大型燃烧设备、垃圾焚烧厂等;B类活动包括大型食品企业、燃烧设备、纺织企业等;C类活动包括加油站、干洗店等。实践中,需要取得许可的活动范围非常广泛,甚至农村自建房的下水道系统改造,都构成C类活动。

关于许可的发放主体,A类活动是向环境法庭申请,B类活动向省级行政管理委员会申请,C类则是向地方环境和公共卫生委员会申请。以A类活动环境许可发放流程为例,当经营者需要申请许可时,其首先应当至少向社会公众、当地环境管理部门、区域环境管理部门、环保署、海洋管理部门、水务管理部门提交环境影响评价等相关资料进行咨询。在获得相应的反馈后,经营者根据反馈情况进一步整理完善方案,并向环境法庭提交书面申请。

申请必须充分说明其活动符合以下几项原则:一是预防性原则,即对可能造成的风险采取必要措施治理或预防,措施包括技术措施、选择适当的原材料、使用处理设备、化学处置等;二是使用可能的最佳技术原则,具体包括当前该领域的各项技术、方案的优缺点对比分析,国内外相关行业所采用的技术,经营者拟采用的技术及原因;三是污染者付费原则,即应当支付采取相关预防性措施的费用;四是选址原则,即选址必须确保对人类健康和环境的侵扰和妨害最小化,为此经营者应当详细论证计划选址符合上述原则;五是资源管理原则,即必须节省材料和能源,应当首选可再生的能源;六是产品择优原则,即如果可以使用较为安全的产品则应避免使用有害化学产品。

环境法庭在审查经营者提交的申请后,将再次发送申请给相关管理部门,请管理部门提出书面改进意见,由经营者再次完善申请。如法庭决定该申请可以接受,将在地方报纸刊登广告邀请公众发表意见并再次征求管理部门的意见,由管理部门以书面形式给出发放许可证的条件和意见建议。下一步,经营者将对这些意见再次进行答复,由法庭组织公众进行听证并经过合议庭审理作出是否发放许可证的判决。在实践中,许可证的申请取得难度很大,环境法庭、相关管理部门、社会公众会提出种种问题需要经营者回答。从时间上看,由于申请程序复杂,且几乎所有的申请都难以一次通过而需要多次反复补充完善,一项A类活动的许可从申请到作出可能需要数年乃至十几年的时间,最终以判决书的形式作出的许可证往往是厚厚几大本。不仅如此,在许可申请中发生的费用,包括诉讼费、法官调查费用甚至其他当事人的律师费,都由经营者承担。

对法庭作出的判决不服的,经营者、相关社会公众、地方政府、环境主管部门都可以提起上诉,上诉发生的一切费用也由经营者承担。在许可发放后,经营者应当按期提交自查数据,自证其依法履行环境保护职责,环保署、地方政府亦负责审核这些数据的真实性,相关检查执法费用亦由经营者支出。经营者违反许可证的要求的,可能遭到10万到100万欧元的处罚。

(二)瑞典的环境诉讼

瑞典的环境侵权诉讼并不发达,案件数量不多,亦未制定特殊的诉讼规则。与一般侵权案件相比,因果关系的认定、容忍限度的判断是环境侵权诉讼中的难题。瑞典同样没有与我国类似的环境民事公益诉讼制度。对于环保署等环境保护主管部门未适当履行监管职责的,公众和社会组织可以提起环境行政公益诉讼。相较于英国环境行政公益诉讼主体的广泛性,瑞典对提起环境行政公益诉讼的主体资格进行了一定限制,如社会组织必须证明其成员达到100人以上、成立满3年并获得公众的认可等。

(三)土壤污染修复责任

瑞典土壤污染修复的主体是污染者。对于历史遗留的污染土地,如果当前的土地经营者希望开发利用,则应当先进行修复后才能使用。修复后如果能够确定污染者的,可以向污染者追偿。如果没有人愿意开发利用污染土地,则应由政府承担修复责任。此外,一些环境许可证中也会要求经营者在经营结束后对可能被污染的土地进行修复。修复主体可以自行修复,也可以委托其他机构修复。修复的标准往往依规划确定,只要符合规划要求,即应当视为修复完成。


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