文|花蕾

2018年9月12日，中央纪委国家监委网站发布消息：中国福利彩票发行管理中心原主任王素英涉嫌严重违纪违法，目前正接受纪律审查和监察调查。这是民政部中国福利彩票发行管理中心时隔一年之后再度有主要领导被查的消息。至此，中国福利彩票发行管理中心前后三任原主任相继落马（前两任分别是陈传书、鲍学全）。中国福利彩票发行管理中心三任原主任缘何前赴后继、纷纷落马？中国福利彩票发行管理的重要机构为何变成了腐败的“重灾区”？一时间，福利彩票资金的管理问题再次被推上了社会舆论的风口浪尖。许多网友在跟帖中质问：福利彩票到底“福利”了谁？彩民购买彩票的钱流向了何处？如何管好、用好这笔资金？为此，本刊记者就上述问题进行了深入采访。

发展渊源：彩票为谁服务？

“彩票的本质是什么，国家为什么发行彩票，彩票为谁服务？很多人并没有搞清楚，这就很容易走入误区。”世界博彩研究协会执行主席、中国财政科学研究院研究员王薛红告诉记者。

过去，彩票更多被当作一夜暴富、改变命运的工具来宣传。彩票究竟是什么？按照《彩票管理条例》（以下简称《条例》）的定义，彩票是指国家为筹集社会公益资金，促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售，自然人自愿购买，并按照特定规则获得中奖机会的凭证。

其实，彩票中奖是小概率的事件，不可预测。王薛红计算过，福利彩票双色球的头奖中奖率为1/17721088，体育彩票超级大乐透头奖中奖率为1/21425712。因此，王薛红倡导，彩民购买彩票应被看作是娱乐消费行为而非投资行为。“彩票业在各国几乎都经历了一个禁止-放开-严格管制的过程。”王薛红说，在中国，彩票与生俱来具有公益性。

1984年10月，中国田径协会与中国体育服务公司为了举办“北京国际马拉松比赛”，发行了“发展体育奖”奖券。此举开创了发行体育彩票的先河。此后，地方政府通过发行彩票性质的专项奖券，为举办大型体育赛事和建设体育设施筹集资金成为惯常做法。这种做法，也为以后国务院批准原国家体育运动委员会（简称国家体委，后改组为国家体育总局）作为除民政部之外的第二个彩票发行主体埋下了伏笔。

1986年6月，民政部向国务院正式报送了《关于开展社会福利有奖募捐活动的请示》，提出在全国发行“社会福利奖券”，所筹资金专项用于民政福利事业，以解决发展民政事业面临的资金短缺困境。国务院经讨论研究决定原则同意。同时，明确指出，除民政部开展社会福利有奖募捐活动外，其他部门、单位和个人一律不准搞类似的彩票活动。

1987年7月，第一个全国性的专业彩票发行机构“中国社会福利奖券发行中心”成立（后更名为“中国福利彩票发行管理中心”）。此后，一个以各级民政部门为核心，按政府行政级次设置的福利彩票发行销售组织体系逐渐形成。1990年，为了举办亚运会，国务院突破“只限社会福利”的初衷，批准原国家体委发行体育彩票，由此形成了两家彩票同时发行，共同竞争的市场局面。

2008年5月12日，四川省汶川发生8.0级大地震后，民政部通过福利彩票网点即开票和中福在线即开票，为汶川大地震募集“福彩赈灾公益金”。这是中国彩票历史上最大规模的专项赈灾彩票公益金的募集，募集的规模超过了100亿元人民币。

政策原则：资金专项用于公益事业

来自官方最新数据显示，２０１７年 我国彩票销售收入首次跨过４０００亿元大关。从收入规模看，中国彩民一年花在彩票上的钱几乎相当于整个北京市的财政收入。

在探访北京市西城区一家彩票投注站时，记者注意到，每张4元“北京11选5”的体育彩票的底部，印着一句话：“感谢您为公益事业贡献1.12元”。

目前，我国彩票销售收入主要来源于福利彩票和体育彩票两大运营体系。王薛红介绍，彩票销售额中，超过55％比例进入兑奖池，用于支付彩民的中奖奖金。在剩下的资金中，扣除彩票发行费后，就是彩票公益金，逾期未兑奖的奖金也纳入彩票公益金。以2017年为例，我国共销售彩票4266．69亿元。其中，福利彩票机构销售2169．77亿元，体育彩票机构销售2096．92亿元。两大机构共筹集彩票公益金1143．26亿元。为保证彩票的公益属性，《彩票管理条例》以及《彩票管理条例实施细则》（以下简称《实施细则》）都对资金的管理和使用作出详细规定。《实施细则》要求：“彩票公益金按照政府性基金管理办法纳入预算，实行收支两条线管理，专项用于社会福利、体育等社会公益事业，结余结转下年继续使用，不得用于平衡财政一般预算。”

根据2006年财政部发布的《关于调整彩票公益金分配政策的通知》，目前，我国现行彩票公益金的分配政策为：彩票公益金在中央与地方之间，按各占50%的比例分配。中央集中的彩票公益金，在社会保障基金、专项公益金、民政部和国家体育总局之间，按60%、30%、5%和5%的比例分配；地方留成的彩票公益金，将福利彩票和体育彩票分开核算，坚持按彩票发行宗旨使用，由省级人民政府财政部门会商民政、体育部门研究确定分配比例。

“彩票，在某种意义上是倡导大家拿出多余的零散资金完成普通人的公益心愿。”王薛红说，最初公益金使用主要用于弥补民政部门和体育部门的资金不足。现在，我国彩票公益金使用范围非常广泛，涵盖社会福利、社会公益、社会保障、教育卫生、体育文化、救灾救济、帮扶贫困、法律援助等领域。体育彩票与福利彩票已经不是部门彩票，而是真正意义上的国家彩票。

“中国彩票业发展对社会的贡献不仅体现在公益金方面，其在财政税收所得、劳动力就业、带动相关产业发展等方面都发挥着重要作用。”王薛红给本刊记者算了一笔账，目前全国有三十万个彩票站点，一个站点至少有两名工作人员，一个销售员一个站主，加上行业其他从业人员，如印刷、广告、电视、通讯等产业，彩票业至少已经创造出近百万的就业机会。

首次审计：违法违规问题涉169亿元

然而，在彩票业不断发展和彩票销量不断攀升的背后，“针对彩票业的政策模糊、法律法规缺失、管理体制不顺等问题逐渐暴露出来。”王薛红说。

2015年6月25日，审计署发布2014年中国彩票资金审计结果。这是我国建国以来首次对彩票行业资金状况进行大规模审计，涉及18个省，228个省、市级彩票销售机构以及4965个彩票公益金资助项目。公告显示，在抽查的658.15亿元彩票资金中，审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规问题，涉及金额169.32亿元，占抽查资金总额25.73%；涉及彩票公益金资助项目854个，占抽查项目数的17.2%，一些地方还存在违规利用互联网销售彩票、彩票资金闲置等问题。“这次审计将彩票发行销售过程中最为重要的资金使用环节纳入审计范围，是对我国彩票业发展法制化、规范化程度的检验。”王薛红说。

2015年，审计署社会保障审计司负责人接受媒体采访时表示，审计发现的问题，原因是多方面的。除一些单位或人员主观上法纪观念淡薄、未严格执行相关规定外，还有彩票管理制度不完备、管理体制未理顺等因素，彩票行业监督管理不到位、彩票资金管理透明度不高等也是重要原因。此前，由于监管机制的不完善，彩票发行中也出现过问题，甚至发展成为犯罪。典型案例有2001年湖北武汉发生的“4·20”体彩假球案；2004年3月陕西西安发生的体育彩票“宝马案”；江苏发生的“彩世塔巨额彩票欺诈案”。

监督乏力：彩票行业频现“黑洞”

2016年6月，中央巡视组在对民政部巡视后反馈指出，民政部内存在公共权力部门化、利益化的问题，利用主管社会组织的权力为干部谋职谋利，福利彩票发行管理也存在问题。巡视组就此提出意见建议，坚决纠正公共权力部门化、利益化问题，全面加强廉洁风险防控，对福利彩票发行销售和资金分配使用等实行全链条严格监管。此后，福彩系列腐败案持续发酵。

2017年4月，据中央纪委国家监委网站消息，民政部原党组成员、中国老龄协会原会长陈传书担任民政部下属单位主要负责人期间，工作严重失职失责，监督管理不力，对有关问题的发生负有主要领导责任。此前，陈传书曾任中国福利彩票发行管理中心主任。2017年8月，中纪委官网再次发出通报称，中国福利彩票发行管理中心原主任鲍学全，原副主任、北京中彩在线科技有限责任公司原董事长王云戈，因严重违纪被开除党籍和公职。对比二人通报中的“罪状”，可以发现重合度不少，其中“利用职务上的便利为他人谋取利益并收受财物，涉嫌受贿犯罪”尤其值得关注。

2009年7月1日，《条例》正式施行。王薛红作为《条例》起草者之一，向记者解释：“《条例》进一步明确了财政部的监管职责，标志着我国彩票业在法制化的进程中迈出重要一步。”其中，《条例》第三十六条规定：“彩票公益金的管理、使用单位，应当依法接受财政部门、审计机关和社会公众的监督。财政部门、审计机关以及社会公众对其都有监督权。”尽管有以上明确规定，但在王薛红看来，《条例》缺乏细则规定，如监督的具体方式和途径、监督的内容及监督的重点等，财政部门和审计部门对彩票公益金使用项目审批时的审核重点、出具的审核意见的内容以及审核过程中的公众监督机制，《条例》也未能涉及。这导致了实践中彩票公益金使用项目审批流于形式。

“在实际操作中，财政部的监管形同虚设。”王薛红分析，中国的彩票发行机制是由行政部门按照纵向隶属关系建立起来的，难免带有行政科层结构。彩票发行机制的这种行政主导性质决定了彩票发行的监管结构是双轨多头的。一条轨道是彩票发行中心的隶属部门—民政和体育部门，另一条轨道是负责彩票公益金分配的机构— 财政部。比较而言，第一类监管机制在彩票发行的日常运行中发挥关键作用。但这种自我监管方式容易随着发行机构利益的加强而自动弱化。第二类监管机制属于外部监管。财政部与民政部、国家体育总局之间是平行的组织体系，财政部综合司彩票处负责彩票具体管理事务。财政部内部缺乏一个庞大有力的监督机构。这导致外部监督乏力，从而使彩票发展过程中不断出现问题，引发了诸多争议并削弱了彩票发行机构的公信力。目前，公证机关也属于监管机构，但公证监督只局限在开奖阶段，具有阶段性。

自国务院颁布《条例》以来，财政、民政、体育行政等部门先后制定了《互联网销售彩票管理暂行办法》《实施细则》《彩票公益金管理办法》《彩票机构财务管理办法》《彩票发行销售管理办法》等，推动了彩票事业的法制化、规范化建设。但这些规范大多效力不高，依然没有解决彩票监管中各部门职责界限模糊的问题。

由于对公益金使用项目缺乏有效的监督审核机制，管理部门对使用项目申报材料审核不严格，使虚假项目审核通过，以虚假的材料套取彩票公益金的现象频频发生。2015 年审计署审计结果显示，山西省运城市以不符合条件的申报资料获取示范性综合实践基地项目中央彩票公益金3000万元；黑龙江省大庆市大同区通过虚假项目资料申请获取青少年校外活动场所建设项目彩票公益金400万元，其中用于该项目以外支出217.64 万元。

顶层设计：打好监管和公开的“组合拳”

彩票资金取之于民，如何确保用之于民？花钱问效，如何堵住彩票公益金管理运行过程中的漏洞？

“随着我国彩票市场不断扩大，需要深入研究整个行业的宏观政策，大力加强顶层设计，包括优化管理信息公开，加强社会和审计部门监督，打好监管和公开的‘组合拳’。”王薛红认为，在互联网彩票井喷的2014年，因为可能存在的管理混乱，三部委果断出手，明确叫停网络销售彩票。今年年初，国务院又印发了《关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》，明确了相关领域的政府信息公开。从这些可以看出，政府规范彩票事业的决心。

当前，我国彩票业的发展规模已突破4000亿元，市场发展日益复杂化、专业化。“在发展规模相对偏低的初级阶段建立起的部门监管模式已不能满足快速发展的市场监管需要。”王薛红建议，要强化法制管理，进一步完善彩票业法律制度体系的建设，明确政府对彩票公益金监管的具体职责和范围；同时，建立彩票业国家管理体制，从国家层面建立起专门的彩票监管委员会，把两个彩票中心纳入此系统进行监督管理；此外，还要围绕政策制定、标准研发、产品审批、资金管理、风险控制、市场督察等发行环节建立起综合化、专业化、科学化的监管力量，为行业发展保驾护航。“按照现在的规定，同一个投注站点不能既有福利彩票又有体育彩票，这增加了政府的发行费。如果政府能把二者统一归口管理，这样不仅降低了发行费，还能将更多的钱投入公益金中。”王薛红补充道。

对于加强信息公开，王薛红建议，在彩票管理机构的框架下，搭建专门的彩票信息公开平台，对彩票资金筹集、公益金分配和使用、发行经费使用等重要信息进行详细公示，接受公众监督，让彩票账本尤其是公益金账本亮仔细、亮明白，让每笔资金的使用方向和要求更清晰、明确，树立起国家彩票“公平、公正、公开”的正面形象，使彩票公益事业成为中国最阳光的公益事业。

“当前，我们必须清醒地看到，在国家财政收入系统中，公益金规模和税收所占比例还十分有限。”王薛红说，这为中国彩市提出了一个新命题，“要全面、准确、客观定位中国彩市，中国彩市还有巨大的发展空间和强劲的增长趋势。”当下，令王薛红担忧的是，当前基础理论研究水平与日新月异的发展环境不能相得益彰。日益多元的消费者心理研究、彩票发行的标准化研究、相关法律体系的建立和完善、行业风险控制和危机处理、彩票社会效益和功能定位、公益金最大化等问题的研究，在中国彩市迅猛发展的当下已迫在眉睫。