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房屋征收案件审理指引
作者:蔡小雪 郭修江    分类:本刊推荐    阅读:21804    评论:0    发布:2015-08-18 16:49:36

内容简介:

(蔡小雪回母校安徽大学为师生作题为《我国行政诉讼中的法律适用》的报告)现摘录其中的“房屋征收与补偿决定及相关行政行为的可诉性分析”,供大家参阅。

房屋征收与补偿决定及相关行政行为的可诉性分析

一、关于强制搬迁行为的可诉性问题

《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)第十七条规定:“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府可以责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”《征收条例》第二十八条第一款规定:“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”按照后法优于前法的原则,当《征收条例》施行后,市、县人民政府不再具有直接实施强制搬迁行为的权力。最高人民法院依据行政强制法制定的《房屋征收非诉执行规定》第九条规定:“人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施,也可以由人民法院执行。”根据该条的规定,市、县级人民政府只能在人民法院裁定准予执行的情况下,才能组织实施强制搬迁的行为。

《征收条例》施行后,市、县级人民政府一般都是根据法院准予执行的裁定,组织实施强制搬迁的行为,但也有个别市、县级人民政府及其部门不申请法院强制执行,自行实施强制搬迁行为。行政相对人对此类行为不服可以提起行政诉讼没有任何争议。但是,对市、县级人民政府根据法院准予执行的裁定组织实施强制搬迁的行为能否提起行政诉讼存在两种不同意见。

一种意见认为,政府实施的此类强制搬迁行为属于行政诉讼的受案范围。理由如下:第一,政府实施的此类强制搬迁行为是补偿决定的延续事项,如果存在违法问题,有可能给被征收人的合法权益造成损害。因此须赋予被征收人诉权;第二,政府实施的此类强制搬迁行为符合2014年行政诉讼法第十二条第一款的规定,不属该法第十三条排除受案范围的情形,被征收人依据行政诉讼法的相关规定提起行政起诉并无不当;第三,法院准予执行裁定,只是确定政府可以实施强制搬迁行为,但并不意味着政府实施的强制搬迁行为合法,政府可能在强制搬迁中超出裁定准予执行的范围或违法采取措施。故不属于《行政诉讼法解释》第三条第一款第(九)项规定的诉讼标的已为生效裁判所羁束的行为,因此,政府实施的强制搬迁行为亦应接受司法审查。

另一种意见认为,政府实施的此类强制搬迁行为不属于行政诉讼的受案范围。法院准予执行裁定虽然不是生效的判决,但他是法院的司法行为,行政机关必须履行准予执行裁定所确定其强制搬迁行为的义务;第二,行政机关所实施的强制搬迁行为,实际上是执行法院准予执行裁定,受法院生效裁定所羁束的行为,故应适用《行政诉讼法解释》第三条第一款第(九)项的规定。

笔者认为,被征收人以“政府无权实施强制搬迁行为”为由,提起的行政诉讼,人民法院不应受理;但以“政府实施的强制搬迁行为扩大了裁定准予执行的范围或违法采取措施造成其损害”为由,依法提起行政诉讼的,人民法院应当受理。具体理由如下:

第一,政府实施的强制搬迁行为是执行生效的补偿决定。依据1989年行政诉讼法第六十六条及2014年行政诉讼法第九十七条的规定,公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行。根据此规定,房屋补偿决定作出后,被征收人在法定期间不提起诉讼又不履行的,该决定对被征收人具有约束力和执行力,政府依据法院的裁定实施强制搬迁行为是在执行生效的房屋补偿决定所确定的被征收人的搬迁义务。

第二,被征收人认为根据该裁定实施的强制搬迁行为违法提起的诉讼的,法院不应受理。法院对政府请求强制执行的申请进行审查后,裁定准予执行,意味着,补偿决定合法,被征收人应当履行房屋补偿决定中有关房屋搬迁的义务,不履行的,政府可以根据法院准予执行裁定实施强制搬迁行为。因法院的生效裁判是解决纠纷的最终手段,具有最高的权威性和最终效力,任何单位和个人不得对此提出异议,再寻找其他方式解决纠纷。因此,被征收人以政府不得实施强制搬迁为由提起的诉讼,法院不应受理。

第三,被征收人以“政府实施的强制搬迁行为扩大了裁定准予执行的范围或违法采取措施造成其损害”为由,依法提起行政诉讼的,法院应当受理。法院准予执行裁定具有最终法律效力,但政府应当根据裁定的内容与要求实施强制搬迁行为。政府扩大了裁定确定的搬迁范围或者违法采取措施,均不是执行裁定,而是有悖裁定,造成被征收人合法权益损害的行为不是裁定,而是政府实施强制搬迁的行为。为了充分保护被征收人的合法权益,就必须赋予被征收人在此种情况下的诉权。

二、关于征收决定的前置行为的可诉性问题

作出征收决定需依据的行政行为,被称之为征收决定的前置行政行为。在房屋征收补偿案件中,前置行政行为主要有:建设用地规划许可证、县级以上人民政府的有关审查批准文件、国有土地批准文件、国家的建设项目立项批准书等。

前置行政行为与其他行政行为相比,具有两个特征:一是在最终征收决定作出之前,前置行政行为在行政机关内部运行或在不同的行政机关之间运行,不会向行政相对人公布;二是前置行政行为需要等待到征收决定作出后,才对行政相对人产生法律上的影响。正因为前置行政行为具有这两个特点,对其是否具有可诉性的问题存在三种不同的意见:

第一种意见认为,前置行政行为不具有可诉性。理由如下:《若干解释》第一条规定,公民、法人或者其他组织对其权利义务不产生实际影响的行为不服提起诉讼的,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。前置行政行为不直接产生羁束力,对公民、法人或者其他组织的实际权利产生影响的是征收决定。因此,前置行政行为不具有可诉性,征收决定具有可诉性。

第二种意见认为,前置行政行为具有可诉性。前置行政行为是最终行政行为所依据的行政行为,前者决定最终行政行为能否作出,后者作出后将前者决定的某些内容赋予实施,两者互相依存,共同对行政相对人的实际权利义务产生影响,因此,属于可诉的行政行为。

第三种意见认为,前置行政行为处于不成熟阶段不具有可诉性,成熟后才具有可诉性。理由是:很多行政行为并不能够产生具有最终效力的决定,而是具有不确定性的特征,在行政机关的最终决定作出之前,其效力还处在不完全确定的状况之中,有可能被最终决定所否定。也就是说,前置行为正处在的这些阶段,不会对行政相对人的权利义务产生实质影响。因此,在征收决定作出之前,前置行为是处于不成熟阶段的,不应纳入行政诉讼的受案范围。当征收决定作出之后,其效力已经完全确定,进入成熟阶段,故可以纳入行政诉讼的受案范围。

笔者原则上同意第三种意见。但有以下几点需要说明:

一是前置行政行为也有一些是由行政相对人申请而产生的。对于这类前置行政行为,如果行政机关未批准其申请,往下的申请就不能再进行下去,也就意味着,其预期要达到的目的无法实现。因此,行政相对人对拒绝批准或拖延批准的行为,可以依法提起行政诉讼。

二是要正确判断成熟性。所谓成熟原则,是指行政行为已达到适宜由法院处理的阶段,即已经进入成熟阶段,才能准许进行行政诉讼,通常假定行政行为属于最终决定才算成熟。成熟性的标准是一个不确定的概念,随着实践的发展对成熟性的标准也出现了不同认识。在成熟性标准发源地的美国法院,其在1967年之前认为只有行政机关作出具体的决定影响当事人法律地位时,案件才算成熟;在1967年之后则认为,法院传统上对行政决定不愿给予确认判决和制止令的救济手段,除非这个决定已经成熟到可以作出司法解决的程度。成熟问题应该从两个方面来看,即问题是否适宜于司法裁判,以及推迟法院审查对当事人造成的困难。 

这意味着美国法院放宽了成熟的标准。在美国,确定成熟性原则的标准主要包括以下几个:一是所争议的问题是法律问题。“如果当事人所争议的问题是一个纯粹的法律问题,为了裁决不需要再确定事实时,这个问题无疑已经到了司法审查所要求的成熟程度”。二是所争议的决定是最后决定。“最后决定”本身也是个不确定的概念,对此美国法院确定了如下两个原则:(1)行政机关作决定的程序是否可能由于司法审查被打乱,如果可能打乱,则认为行政机关还没有作出最后的决定;(2)当事人的法律地位是否因为行政决定而可能受到影响,如是否增加了当事人的负担或减损了当事人的权利或利益。如果当事人的法律地位没有因行政决定而改变,则认为该决定不是最后的决定。三是推迟审查对当事人是否造成困难,即在一定情况下,从保护当事人权利的角度出发,司法审查是否有存在的必要,不进行审查是否会对当事人造成困难,并且这种困难必须是直接的、即时的和影响当事人日常生活的。

在审理征收决定或补偿决定案件时应当注意以下几个问题:一是应当对前置行政行为的合法性进行审查。在实践中,不少法院仅仅审查是否具有前置行政行为,而不对前置行政行为的合法性进行审查。因前置行政行为是征收决定的依据,如果依据本身不合法,依据不合法的前置行政行为作出的决定难以合法。因此,必须对前置行政行为的合法性进行审查。二是因前置行政行为在征收决定作出时才发生法律效力,并公告告知被征收人。一般情况下,起诉期限应从征收决定告知(含公告告知)之日起计算。三是如果维持或驳回原告诉讼请求的,也就意味前置行政行为具有合法性。当事人再诉前置行政行为的,根据《行政诉讼法解释》第三条“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”的规定,应当裁定不予受理。

三、关于执行征收决定行为的可诉性问题

有关执行征收决定的行为,主要是指行政机关依据人民政府的征收决定办理的注销房屋登记、土地使用权登记或者收缴房屋权属证书、土地使用权证书等行为。人民政府作出征收决定后,征收范围内的房屋所有权以及其所附土地使用权不再属于原房屋所有权人和土地使用权人,而是属于国家所有。有关行政管理部门就需依据征收决定,注销房屋登记、土地使用权登记或收缴房屋权属证书、土地使用权证书等。对被征收人及其利害关系人的权益产生实际影响的,是征收决定,而不是注销和收缴等执行行