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2021-10-25
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《中国审判》2017.03 157 出版日期:2017-01-25

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重视对产权登记的分类管理

文 | 中国政法大学民商经济法学院商法研究所教授 管晓峰

    为加强农业经济领域的产权保护,中央于20161226日发布了《中共中央 国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》,指出农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制、完善农村基本经营制度的必然要求。

产权登记是形势发展的需要

    在当前形势下,农村产权保护既是法律问题,也是政治问题。产权由法律确定,当产权遇到侵犯和争议时,当事人就可寻求法律保护,所以产权保护当然是法律问题。与此同时,根据我国国情,产权保护也应当是一个政治问题,因为法律如果离开政治的话,可能无法实施。建国以来,我国重视经济发展,但时常会忽略经济发展的法律基础和权利的法律保护,在“一大二公”的经济政策影响下,农村产权都属于集体,即使是在承包制的条件下,农民也只有土地承包使用权,这只是土地所有权的一部分,其自由转让土地承包权是受限制的。农民如果在经营中缺少资金,想利用土地权利去抵押担保融资,银行不会接受。农民经营缺少资金,无法升级换代,农业经营就会始终处在一个低水平的维系状态。农业产权如果发生争议,由政策调整,法律所能发挥的作用有限,这就造成了我国农业产权制度既不明晰又比较粗糙,已经远远不能适应形势发展。

    国家的发展离开了农业的同步发展,如同没有基础的楼房,是不能成功的。因此,必须要解放国民经济的基础—农业的生产力,而解放农业生产力必须要让农业生产要素可以流通起来。流通主要有3个方面:第一是转让产权;第二是出租和许可他人使用产权;第三是以产权为融资的抵押担保,在继续使用产权时获取借贷资金进行生产。

    当前形势要求尽快明确和登记产权,但事实上产权明确可能是比较漫长的过程,要弄清楚原始产权,可能会遇到国有产权、集体产权的争议。国有产权会遇到部委国营、省级地方国营、市级地方国营和县级地方国营的争议,是属于哪一级政府的国营,以及哪一级政府拥有多少比例的国有产权;集体产权要弄清楚形成时是公社一级的集体所有、大队一级的集体所有、小队一级的集体所有还是合作社所有,这些产权有没有不同级别交叉拥有的情况。要弄清楚产权沿革的情况可能愈加困难,如果匆匆登记,可能使原来相安无事或差强人意的产权陡然发生争议。中央关于明确产权的目的是为了解决产权不清可能发生的争议,形势要求加快产权登记,但现实生活中存在着大量的产权不清的问题,带来许多不确定的因素,如果为登记而登记,势必造成登记错误,形成新的产权争议,这是一个现实问题。

实行土地产权分类登记

    为防止发生登记错误,可以按照分类管理的方法进行分类登记,即产权清晰的进行A类登记,产权存有异议的进行B类登记。

    A类登记的意义在于,因为A类登记的产权原来就没有争议,所以转让时可以自由进行,A类登记的产权都是权属关系明确、历史上没有发生过争议、或者虽然发生过争议但已经司法程序裁判解决的产权。因其没有产权权属争议,所以在转让时能很简单地实现交付,律师的尽职调查时间和当事人的自行调查时间也会大大缩短,可以更快和更低成本地实现产权转让。

    B类登记的意义在于,在产权转让时给当事人一些该产权可能存在争议的信息提示。如果他认为这些产权可能发生的风险,但可以接受,就选择交易;如果他认为不能接受,就拒绝交易。这样既肯定了有瑕疵的产权可以交易,也让不堪承受产权瑕疵的拟交易者能够选择拒绝交易,从而可以最大限度地防止发生新的产权交易争议。

    产权分类登记是一个新鲜的事物,以往所有的登记都假设是没有瑕疵的登记,登记机关要么不许可登记,一旦许可登记的话,就意味着登记事项是没有瑕疵的。这种想法固然是好,但现实并不是只有准予登记和不予登记两种情形,实际上存在着第三种情形,即登记错误的情形,也就是产权权属登记错误。常见的产权争议是指产权权属不清,有些产权权属不清是历史上形成的,登记申请的文件上也有所反映。按照传统的登记工作思路,这种产权权属不清的情形是不予登记的。现在中央要求加快产权权属登记,申请人以此为由要求登记的,登记机关可能抵抗不住外界的压力,不考虑产权权属不清的问题就予以登记。根据历史经验,例如改革初期的承包制和90年代贱卖国有资产的情形,都出现了只要上级有政策,下级就紧跟的做法,在选择政策优先适用还是法律优先适用时,政策往往占了上风,法律问题很可能会被忽略。

土地产权分类登记的情形

    为了防止有些地方的登记机关在登记时只重政策、忽略产权权属争议的情况发生,有必要搞两套登记目录,一套是A类产权登记,一套是B类登记。不同种类的登记使用不同色彩的证书,给社会以充分的信息提示。

    A类产权登记的程序就是现在的产权登记程序,申请人需要提交产权形成的依据和时间,以及之后产权变更的来龙去脉。例如,当初是甲大队的土地产权,后来变更为乙大队所有,但使用人没有变更,这个过程必须是清晰的。对原来是国有土地,后来又变更为集体土地,产权权属有争议的,以及对原来是集体土地,后来变更为国有土地和军产土地,到目前还不能确定产权的,可以采取登记为B类产权。

    如果要实行B类土地产权登记,就实际情况看,至少应当包括以下8种情形:第一,国有土地产权与集体土地产权争议、股权争议和机器设备等动产权属争议的情形;第二,地方政府与中央政府(央企)土地产权争议、股权争议和机器设备等动产权属争议的情形;第三,地方政府之间土地产权争议、股权争议和机器设备等动产权属争议的情形(例如因相连的湖泊、水库、滩涂、道路等不易明确产权范围的情形);第四,(地方政府)国有土地产权的使用人之间的土地产权争议、股权争议和机器设备等动产权属争议的情形;第五,集体经济组织之间的土地产权争议、股权争议和机器设备等动产权属争议的情形;第六,当年为开办企业而不得不冠以国有企业(“红帽子企业”)导致集体土地产权争议、股权争议和机器设备等动产权属争议的情形;第七,农民个人和其他个人与集体企业因土地承包权、租赁权争议、股权争议和机器设备等动产权属争议的情形;第八,中外合资企业、中外合作企业的合资各方土地产权争议、股权争议和机器设备等动产权属争议的情形。如果将这些土地产权权属不清的情形也予以登记,使其在参加市场转让、出租和抵押时给债权人以充分的信息披露,既能让沉淀的财产发挥价值,又能最大限度地提示交易风险,真正实现农村土地产权的使用价值和交换价值。


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